本报记者 李慧莲 赵海娟

“我们已经对农村学生营养改善政策进行了第二次评估，最新的数据显示：上课时有饥饿感的学生比例从2010年的72%下降到2011年的25%，学生的热量摄入普遍达到推荐量的80%以上，铁锌钙等营养元素摄入量普遍增加。虽然与全国农村学生平均水平还有差距，但与2010年同一地区同一年龄学生的数据相比，男生平均身高增长1.4厘米，女生平均身高增长2厘米;男生平均体重增长1.4公斤，女生平均体重增长1.6公斤。随着政府的营养改善计划全面铺开，学生营养状况已经出现可喜变化。评估报告的全文近期就会发布。”2月14日上午，中国发展研究基金会秘书长卢迈在他的办公室里告诉中国经济时报记者。卢迈所说的评估对象就是2011年10月26日国务院常务会议出台的惠及2600万农村学生的农村义务教育学生营养改善计划，也有人称之为“3元餐补”计划。

中国发展研究基金会对农村学生营养问题的研究始于2007年。2007年3月，基金会与地方政府合作，开展了贫困地区学生营养改善试验。从那时起至今，基金会通过一系列研讨、评估和宣传，有力推动了政策制定。目前，中国农村学生接受学校供餐的人数已经从2007年基金会开展试验时的2000人上升到2011年国家试点范围的2600万人。

让自己的研究成为国家政策，这是每一个政策研究者的梦想，因此，当听闻国务院的学生营养改善计划出台后，卢迈说，他们曾有过一点点自豪感，不过，感觉自己的担子仍然不轻，因为，“政策落实比政策制定更重要。”

■“3元餐补”政策的演进

不能让孩子饿着肚子上课

作为一家全国性社团组织，中国发展研究基金会(以下简称基金会)一直围绕“支持政策研究、促进科学决策、服务中国发展”的宗旨开展活动。对农村学生营养问题的关注也是如此。

“3元餐补”政策的出台，让基金会“农村寄宿制学校儿童营养改善”项目组的工作人员深深松了口气。看到这条新闻时，大家都很兴奋，他们历时五年的调查、试验、评估与呼吁，终于修成正果。

“贫困地区的2600万孩子们，终于不用再饿着肚子上课了。”卢迈说。

缘起：农村学生营养方面存在严重问题

提起为何要关注农村学生营养，卢迈提起了他们在五年前播下的“种子”。

2005—2007年，基金会在《追求公平的人类发展》和《在发展中消除贫困》课题研究过程中，发现农村学生在营养方面存在着严重问题。

“学生一天吃两顿饭，每顿都是大米饭加盐水黄豆，顿顿如此，天天如此，日复一日，年复一年。”这不是讲故事，而是2006年12月，由基金会一批年轻人组成的调查组在广西都安县的寄宿制小学考察时亲眼见到的情况。

调查组将学生每日摄入的营养量进行计算，并将测算结果与“中国居民膳食营养素参考摄入量”进行比对，结果显示学生每天摄入的营养严重不足。以当地三只羊乡小学11岁年龄段的学生为例，比对结果显示：男生的能量摄入仅为推荐量的3/4，女生仅为2/3。维生素和微量营养素摄入普遍低于推荐摄入量，其中维生素A摄入量仅为推荐量的4%～6%，维生素C摄入量为0。

“那里的学生不仅饮食单一，有的甚至还吃不饱饭。在人们认为温饱问题已经基本解决，城市儿童已开始被肥胖问题困扰的时候，数量众多的贫困地区儿童的营养状况却如此之差，使所有基金会的同志都感到震惊。”卢迈向本报记者忆起这段往事时，心情仍然难以平静。

中国儿童营养不良问题突出反映了城乡之间、地区之间的巨大差异。大城市和东部沿海地区在上世纪90年代已经基本消灭了儿童营养不良问题，问题主要集中在中西部贫困农村。2005年，我国学龄儿童生长迟滞检出率最高的是西南地区国家贫困县：男童和女童在5-12岁的生长迟滞率分别达到38.0%和38.2%，在13-17岁分别达到40.0%和36.5%;西北地区国家贫困县的学龄儿童生长迟滞检出率也很高，男童和女童在5-12岁的数据分别为15.4%和20.9%，在13-17岁分别为27.4%和11.4%。

虽然中国政府在2001年出台了家庭经济困难寄宿生生活补贴政策，对贫困寄宿生进行一定的生活补贴，但是补贴人数少、标准低，对普遍存在的儿童营养问题的解决是杯水车薪。更严重的是，一些寄宿制小学没有食堂，无法为学生提供一日三餐，饿着肚子上学的状况相当普遍。

越来越多的研究证明，对于人的一生来说，儿童时期正是积累人力资本的年龄阶段，他们能否获得优良的体质，学习到有用的知识，对将来成人阶段的生存状态起决定性的作用。从国家层面来说，儿童贫困将给经济增长和国家长远发展带来极为不利的影响。世界银行认为，发展中国家由于营养不良造成的智力发育障碍、劳动能力丧失、免疫力下降以及各种疾病造成的直接经济损失约占国民生产总值的3%～5%。

另一方面，在过去十年中，中国政府采取了免农业税、免学费、农村合作医疗等一系列政策，不断为缓解农村贫困制定政策。2006年全国人大审议通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，其中规定，“逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%”。2010年全国公共财政预算教育经费为14163.90亿元，占当年GDP的3.66%。随着政府财力的不断增强，已经具备了改善农村学生营养状况的充足财力，制定相关政策的时间窗口已逐渐打开。

考虑到改善儿童营养对扶贫和经济社会发展的重要意义，关系国民素质的提高和国家的未来，在论证了试验的有效性和可行性后，基金会决定在2007年初开展贫困地区寄宿制小学学生营养改善项目，目的是检验在寄宿制学校提供营养补助对促进学生成长的效果，同时探索保证食品安全，加强财务规范的办法，为政府的政策制定提供依据。

试验：机制设计结合政策研究，直接服务政府决策

“开展社会试验，是我们基金会研究工作的一个特点，这种做法便于收集一手资料和数据，有助于政府的决策。”卢迈告诉中国经济时报记者。

近年来，基金会围绕贫困地区儿童发展问题开展了一系列社会试验。其基本做法是，在全国典型地区选择多个试点，针对试点的具体情况设计科学的试验方案，地方政府有关部门负责具体实施，基金会项目组实行全程监控，并与其他专业机构合作，撰写具有重要科研价值和建设性的试验评估报告。

基金会开展的一个个社会试验，就像一粒粒“善政的种子”，被撒播在最需要的土地上。

“我们的目的是通过社会试验推动国家政策制定”，基金会副秘书长崔昕在接受中国经济时报记者采访时认为，中国发展研究基金会与许多慈善组织的差别在于，虽然它在贫困地区也做了很多善事，但这些善事是“社会试验”，其着眼点是为政策制定服务，因此基金会是一个研究型的公益组织。

“贫困地区学生营养改善，关系到未来劳动力素质和国家竞争力，是一个战略层面的事情，这样的项目首先应该是政府去做的。政府承担主要责任，社会各团体、各阶层广泛参与，形成合力。”崔昕说，慈善组织可以做很多社会创新的工作，但面对超过千万人规模的学生营养改善工作，如果仅靠慈善组织去做这些事情，不仅受益面小，可持续性也不强，一旦社会热点过去了它的继续施行可能会成问题。

基金会儿童营养改善项目组项目官员赵俊超告诉本报记者，通过项目试验，可以收集一手的材料数据，再根据这些数据进行评估论证，可以为政府部门出台政策提供依据。同时，基金会还能够把底层的一些经验、政策改变的可能性等跟上层进行沟通，不断对政策进行改进和完善。

基于此，2007年初，基金会与地方政府、中国疾病预防控制中心以及企业合作，在广西都安和河北崇礼以学校供餐的方式开展了两年半的学生营养改善试验。由基金会向企业募集资金并进行试验总体方案设计和效果评估，疾控部门在营养配方和卫生标准等专业领域进行指导，地方政府具体执行。

据介绍，这次试验主要有两个目的：一是验证学龄儿童营养干预的效果;二是探讨项目的操作机制。基金会希望通过项目的实施，建立一套科学的、可持续的方法，包括补助的形式，食谱的设计，原料的采购、配送和制作，食品的分发，以及食堂管理人员、学校餐饮设备的选择和配备等等，特别是建立起一套严格的食品安全和财务监督机制，为国家制定贫困农村地区义务教育阶段寄宿制学校学生营养改善政策提供依据。

试验结果显示：试点组比对照组平均身高多增长1.4厘米，平均肺活量增长速度约为对照组的2倍;学校供餐在改善学生营养摄入，促进学生体质、体能、心理成长方面的效果十分明显。

2008年3月30日，基金会王梦奎理事长把根据试验结果，结合更大范围的国内外相关调查研究后所撰写的《从农村寄宿制学校入手，实施国家儿童营养改善战略》的政策建议，经由国务院发展研究中心的途径报送温家宝总理。

很快，温家宝总理在当年4月3日即对这份政策建议作出重要批示：“要增加政府对寄宿制学校贫困学生的补助力度，改善学生的营养状况。这件事关系国家的未来，也是扶贫事业的重要组成部分，建议由教育部会同财政部调查研究，制定方案，也可在部分贫困省区先实行。”

2008年10月，党的十七届三中全会召开之际，国务院发展研究中心领导将基金会农村学生营养改善的视频资料和相关建议带到报告起草小组，得到一致共识。“改善农村学生营养”写入十七届三中全会《决议》。

从2008年春季学期起，农村寄宿学生生活补助提高到中学生每人每天3元，全年750元;小学生每人每天2元，全年500元，同时补助覆盖率明显提高。2007至2009年，中央财政累计安排中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助资金95.5亿元。2010年，中央和地方财政的支出为132.8亿元，远高于2007—2009年支出数额，财政投入大幅增加。

基金会通过社会试验和提交报告的方式，使政府意识到改善农村学生营养问题的重要性，也增加了财政投入。然而，学校供餐仍未成为政府的一项义务，相关部门对推行学校供餐仍然持谨慎态度。这是学生营养问题在2009年时面临的形势。

评估：政策效果评估和运行机制优化的循环

2009年7月，基金会学生营养改善试验圆满结束。

“试点工作虽然结束，但是，问题并未根本解决。调查发现，即使在我们当初的试点县，政府也没有实行学校供餐，而是把政府补贴直接发给学生家长。因此，2010年，我们决定对政府贫困地区寄宿学生生活补贴政策进行评估。”卢迈说。

2010年5月—11月，基金会项目组先后赴青海乐都、云南寻甸、广西都安和宁夏西吉，调查当地省、县级财政、教育部门以及12所小学的食堂和相关负责人员，共对1458名4—6年级学生的身高、体重和血色素进行测量。

评估结果显示补贴资金的使用效率普遍较低，被调查的学生依然普遍存在营养不良以及热量摄入不足的情况，都安、寻甸和西吉学生一日三餐热量摄入均低于推荐量的66%，都安学生维生素C的摄入量几乎为0，主要原因在于缺乏改善农村学生营养的制度保证。仅靠发钱的方式难以解决问题。

2010年底，基金会的第一次评估报告《建立学校供餐机制，改善农村学生营养》送温家宝、李克强和刘延东等国家领导，农村学生营养问题再度引起国家重视。2011年2月，报告公开发布，引起媒体广泛关注。中央电视台连续五天报道“西部小餐桌”，带动社会各界的关注和投入。免费午餐、爱心厨房等民间项目陆续开展。

在此背景下，基金会于2011年4月召开西部农村学校供餐机制国际研讨会，教育、财政、卫生等部委的部门负责人以及专家学者一起努力为改善学生营养上设计一套合理的、可持续的制度模式。国务委员刘延东在基金会《关于西部农村学校供餐实行普惠制的建议》上批示：“这是一篇很好的研究报告。为西部农村义务教育学生提供营养保障势在必行，要精心筹划，周密部署，认真推行。”

教育部门一直积极筹划农村学生营养改善方案。在制定《国家中长期教育改革和发展中长期发展规划纲要》时，教育部委托基金会进行学生营养专题研究。此后，相关司局又多次听取基金会的项目介绍，并邀请基金会的项目官员参加研讨和方案设计，以建立覆盖广泛、切实可行、富有成效的学生营养改善机制。

2011年7月，中国政府决定从当年秋季学期启动民族县、贫困县农村免费午餐试点工作，将宁夏确定为首批试点省区。

在此背景下，中国发展研究展研究科学决策、服务中国发展”，是一个发2011年10月26日，惠及2600万农村在校生的重大民生工程终于出台。国务院常务会议决定扩大试点范围，包括680个县(市)、约2600万在校生。按中央财政每生每天补助3元的标准，国家每年需投入资金160多亿元。同时，提高农村家庭经济困难寄宿生生活补贴标准，其中，小学生由每人每天3元提高到4元，初中生由4元提高到5元。以2010年学生基数来算，2011年中央财政在贫困寄宿生生活补贴上的支出为72.5亿元，各省应相应配套支出等额经费，即中央和地方财政支出总额为145亿元，加上中央财政为免费午餐支出部分，用于改善学生营养状况的财政资金达到每年300多亿元。

此项政策中，政府将改善学生营养的责任、途径和手段做了清晰的划分，落实了资金安排，并充分考虑到各地的可操作性。如果从2007年算起，这一政策从酝酿、完善到最终出台，前后经历4年多的时间，走过了从问题发现、试点经验到大范围推广的历程，实现了社会共识与政府决策的互动促进，展现了中国式的决策过程和决策智慧。中央政府高度重视，相关措施布置周密，农村学生营养问题有望得到根本的解决。

■政策出台并非终结

持续评估：让成绩和经验得到推广

改善农村学生营养计划，从基金会通过典型地区的社会试验开始，到通过研究报告和媒体发布逐渐凝聚社会各界的共识，再到推动政府明确学校供餐为政府责任，经历了一个循序渐进的过程。在这个过程中，媒体的广泛报道和推动、非政府组织在不同地区多样化的募捐和实践、企业的持续资助和支持、研究机构提供专业咨询和智力支持，地方政府在人力物力和试验点选择等方面的大力配合等要素紧密合作，共同推动了全国性政策的出台。

“但是，政策的执行比政策制定更加重要，中国改善农村学生营养计划还需进一步完善财务监督、食物采购、食品安全、食谱制定等制度，保证学生营养真正得到保证。政策出台之后，基金会将重点由政策研究和倡议转向政策评估。”卢迈告诉本报记者，政策出台之后，还有许多更深入的工作要做。

2011年8—11月，基金会对农村学生营养改善进行第二次评估，评估组成员先后奔赴青海、云南、广西、宁夏进行调研，以帮助地方总结经验，并进行推广。

“第二次评估报告的全文即将发布，评估重点主要有两点：一、政府投入了大量的资金之后，学生的营养状况有没有明显改善?二、在同样的资金投入情况下，哪些地区通过建立有效的供餐制度使得学生营养状况改善更加显著?这些经验需要总结推广。160亿投到全国，民众有权利知道这些钱会起到什么效果，政府也需要总结使财政投入更加有效果的供餐制度。基金会在研究能力、前期的资料数据和试验点网络等领域具有独特的优势，有义务给公众和政府提供一个基于坚实数据基础的评估。”崔昕说。

此次评估发现：经过社会各界的努力，学生就餐条件有了很大改善，基本所有小学都建有食堂，地方政府加大对改善学生营养的投入，宁夏回族自治区作为国家免费午餐项目试点省份，在国家每人每天3元的补贴上，自治区增加1元钱;广西壮族自治区都安县在国家标准上增加0.5元;青海省乐都县在补贴寄宿制学生基础上，由县财政为走读生按照每人每天1个鸡蛋和一碗热汤的标准给予1元钱补贴。各地方政府都出台了改善学生营养的财政、食品卫生等制度，并加大对家庭困难学生的帮助力度。青海乐都建立严格的食品出入库记录、监督制度;广西都安采取补贴三餐副食，主食自带的制度，改善营养的同时，明确学生家长的责任。

除了对已出台政策进行绩效评估外，基金会还正与中国疾控中心合作，制定能换算成食物量的营养标准。基金会学生营养改善政策评估组项目官员于眀潇说，“在此基础上，我们就可以根据各地的物价和饮食习惯，推算营养餐的价格、成本，然后反映给政府。如果政府的钱够最好，如果政府钱不够，我们希望各界再支持一下。达标不是有多少钱办多少事儿，而是需要多少营养，我们就要给它多少钱的保证。”

此外，参照国际经验，基金会正在筹办一个“校餐信任网”，希望大家通过这个平台来交流经验、反映情况、提出意见和建议等。 基金会也会继续加强与国际组织的合作，吸收借鉴国际的做法，共同推动农村学生营养的不断改善。

“从国际比较的角度看，中国的学生营养改善政策起步很晚，许多国家已经实践了几十年;另一方面，中国人口众多且流动性不断增强，地区差别极大，制定相关政策和有效执行都存在非常多的困难。然而，短短几年之间，在社会各界达成共识之后，政府投入了大量的财政资金，目前中国的学生营养改善计划已覆盖绝大多数贫困地区学生，保障标准不断提高，整个社会多层次多样化的学生营养改善项目还在迅速增加和不断完善。从学生营养改善入手阻断贫困代际传递，从战略高度增强国家长期的人力资本竞争力，已初见成效，并大有可为。”卢迈说。

■ 记者手记

以改革改善民生，让使命薪火相传

2012年2月4日，在CCTV《春暖2012》公益晚会上，基金会作为第一个出场的公益组织介绍了自己在儿童早期发展领域的社会试验：通过设立山村幼儿园，探索公立幼儿园无法覆盖、私立幼儿园不愿进入的农村地区幼儿教育的第三条道路。这一颇具创新性的社会试验使得基金会再度成为社会关注的焦点。

在短短几年中，基金会以30人的团队在多个领域同时进行着社会试验和政策研究，并和政府、国际组织、媒体和其他公益组织保持着密切的合作，不断推动着各种民生领域的改革，这支“特种部队”的精干高效可想而知。

在过去的几年，本报记者通过在基金会总部的一系列采访和合作调研，认识了一批基金会里的年轻人。他们平均年龄在33岁左右，全部拥有国内外一流大学的博士和硕士学位，专业涉及经济学、政治学、社会学、管理学、教育学、人口学、新闻学、英语等众多领域。这些年轻人理论功底和实践经验兼备，既有国际视野，又熟悉复杂的地方差异，他们是基金会项目研究的顶梁柱，也是基层调研的主力军，以及多项民生政策出台的有力推动者。

和这些年轻人熟悉之后，记者逐渐意识到，虽然他们来自不同的专业领域，但他们共同承担着同一个使命：以研究推动改革，以改革改善民生。从学生营养餐项目到山村幼儿园计划，再到一系列正在进行的政策研究和社会试验，在一个高度物质化的时代，在一个怀疑一切的时代，在一个批评远比付出更加容易成名获利的时代，这些年轻人在用青春来实践着不同的人生。

更深地认识基金会是在去年11月份，记者受邀与“2011儿童早期发展国际研讨会”的代表们一起去青海省乐都县调研早期教育项目试点情况。调研的项目试点均在乐都县偏远的乡村，因为路程较远，试点分散，那两天，我们几乎是“马不停蹄”地从一个试点赶到另一个试点，天气严寒，加上高原反应，体力消耗很大。

但在整个活动中，一位长者自始至终都神采奕奕。在驶向项目试点的旅途中，他在车上用流利的英语向外国专家学者介绍项目的实施情况;在试点村，他抱着可爱的孩子，详细地向家长、老师询问孩子的健康状况和孩子们在早教班的学习情况;在会议室，他与地方政府官员、早教志愿者以及专家学者们热烈交流……这位六十多岁的长者，就是中国发展研究基金会秘书长卢迈同志。

他同时还是农村学生营养改善计划最早的推动者之一，近年来经常深入贫困地区营养改善试验点走访调研。

也正是因早期的实地调查，坚定了基金会帮助贫困地区孩子们改善营养的决心。“童年应该是非常幸福、愉快的，因为营养餐，贫困地区的这些孩子知道社会在关心他们，见着我们就敬礼，叫‘老师好、爷爷好’，我现在看着他们，每一次都特别高兴。”卢迈说。

如果说，从基金会的年轻人身上，记者看到了专业能力和社会关怀兼备的生命活力，那在基金会比较年长的成员身上，看到更多的以改革为使命，以民生为己任的生命厚度。在这些人中，有一种叫使命的东西，经过改革开放，经过南巡讲话，再一次薪火相传。