集中化学校供餐计划

全国学校供餐计划（PNAE），也就是众所周知的Merenda Escolar或Alimentacao Escolar，自上世纪五十年代起就开始在巴西执行。一开始的时候是全国学校供餐运动，只是在巴伊亚州、伯南布哥州（东北部）、帕拉州（北部）和圣埃斯皮里图州（东南部）的一些学校里展开。1955年这项运动被纳入第一个全国食品与营养计划（Programa Nacional de Alimentacao e Nutricao – PRONAN）。上世纪六十年代，巴西卫生部和联合国儿童基金会向东北部旱灾区的学龄前儿童提供了奶粉和其他营养品。这个创新被充分地融入到军事管制政府的国家社会保护政策里，军事管制政府还加强了由教育部与其地方秘书处管理的学校供餐运动。1976年，卫生部国家食品与营养研究所（Instituto Nacional de Alimentacao e Nutricao–INAN）实施了第二个全国食品与营养计划（IIPRONAN）。第二个国家食品与营养计划是一个高度集中化的项目。食品和其他学校物资一起被储存在联邦和州政府级别的中心仓库里，然后运往学校。因为不稳定的分配体系，尤其是在内陆地区，食物往往在运达学校之前就坏掉了，因此学校的食谱上只有一些叫做formulados不易腐败的食品，这种食品其实是谷物、面粉、奶粉、肉和蔬菜提取物的混合物，只要加上水或者牛奶就可以变成一顿饭（Vianna和Tereso，2000）。现实是许多内陆地区的学校不能定期地收到食品，因而学校的入学率比较低，尤其是在北方（MEC/INEP，2007; Schreiber， 2007）。

国家食品与营养计划在1979年更名为全国学校供餐计划（PNAE）。此计划是为了向全国的公立和慈善托儿所、学前班和小学里的学生提供180至200个学校上课日里营养摄取总量15%到30%的食物（Sampaio和Campino，1991; Spinelli和Canesqui，2002）。最初这个计划是由学生资助基金会（Fundacao da Assistência ao Estudante – FAE）管理的，该基金会创建于1981年，是教育部的一部分。自1983年开始，学生资助基金会试图把学校供餐计划的实施权力下放（在巴西，也叫做“归市级政府管”），这个尝试主要是在东南地区。然而，因为负责这项计划的各个政府部门之间缺乏良好的协调和合作，这项工作在全国的其他地方失败了，尤其是在北方和中西部地区。随着1988年新宪法的实施，针对分配学校物资、运输和食品的权力下放做出了新的努力和工作。尽管如此，一直到1993年，全国学校供餐计划的管理和食品的采购仍然是集中化的。

1994年，一项新法律开始实行，它最终确定了市级政府在全国学校供餐计划中的作用，同时也涉及到州和联邦教育秘书处（法律9.913，12/07/94）。这项新法律事实上是那些对学生资助基金会和教育部管理的集中化的学校供餐体系日益不满的巴西国家教育秘书处国家议会、市级政府和城镇议员们创建的。他们对学生资助基金会的政策表示抗议，因为基金会发放给学校的食品质量不是最好的，而且也不尊重当地学生的饮食习惯和口味。此外，学生自主基金会也没有给地方政府任何权利，以便根据本地的商业和农业情况来决定当地学校的食谱和采购程序。这些抱怨被1995年上台的卡多佐政府注意到了，随后政府推行了一系列的自主化和私有化措施。

自主化和本地化学校供餐

1994年的法律强制每个城市和州政府成立学校供餐委员会（Conselho de Alimentacao Escolar – CAE），委员会的主要功能是为全国学校供餐计划在地方上进行财务安排。委员会通常有1名行政代表（来自于市级或者州级教育秘书处）；1名法律代表（来自于市级议会）；2名家长代表（通常是家长教师协会选举的代表）和1名相关民间团体的代表，例如农村工人辛迪加，生产者联盟或者是支持这些生产者的非政府组织。每两年需要重新选举一次代表。到1996年为止，巴西3,257座城市，主要是州首府和人口超过5万的城市，都参加了这个自主化活动，并且加入了学校供餐委员会（Spinelli and Canesqui，2002）。

1997年，卡多佐政府用国家教育发展基金会（FNDE）取代了学校供餐委员会（CAE），基金会主要负责每个城市里学校餐饮财政资金来源的分配。1998年国家教育发展基金会自动给地方政府下达拨款（每个学生每天0.13雷亚尔），同时减少了繁琐的文件程序，使地方政府能有更多的自主权安排本地学校的食品采购。2001年，这种拨款成为常规性的，每年分十期下拨，每期拨款用于解决20个上课日的食物（临时法2178, 28/06/2001）。这样，地方政府就必须把拨款的70%用于基本食物上，并且优先选择从本地的生产者那里购买，以同时刺激和加强本地的经济发展。2003年开始执行零饥饿计划的时候，财政预算已经提高到市立或者州立托儿所、学前班和小学以及慈善学校（主要是由联邦政府赞助的）的每名学生每天0.15雷亚尔，原住民保留地和逃奴堡地区的学校学生每天0.22雷亚尔。2006年，这个标准被进一步提高到公立学校0.18雷亚尔，原住民保留地和逃奴堡地区的学校每个学生每天0.35雷亚尔。

目前，为了参加全国学校供餐计划，州、联邦区和市政府必须：1. 申请国家教育发展基金会专为学校供餐设置的资金；2. 由学校供餐委员会执行财务检查，做出每一期拨款的财务报表，并且每一年的一月份上交年度财务报表；3.严格按照国家教育发展基金会的指示和规定使用资金。举例说明，国家教育发展基金会建议负责计划的政府在设计食谱的时候需要聘请至少一名合格的营养师来保证每个学校的食品的营养。基金会还会经常性地检查学校供餐委员会（CAE）的工作，以防止在地方上在食品采购过程中出现的违规行为。如果学校供餐委员会不能按时提交财务报表，国家教育发展基金会可以行使停止对其拨款的权利，因而也就无法给学校提供食品。国家教育发展基金会和联邦审计法院（Tribunal de Contas da Uniao – TCU）2004年开始向所有的城市下发相关的说明书以防止这类事情发生（联邦审计法院，2004）。即便如此，在2007年，仍然有大约1千个城市没有提交财务报表和合理地组织学校供餐委员会（Peixinho，2007）

采购机制、财务安排和管理结构

要想去理解集中化下的全国学校供餐计划（PNAE）的采购机制、财务安排和管理结构，必须考虑到区域化和本地化的参与此计划的方式和体系的不同。在这一点上，我们必须记住巴西是一个联邦制共和国，各州在决定这些体制的时候具有一定程度的自治权。此外，巴西所有的城市对国家政策都有一样平等的权利和义务，无论是人口超过1千5百万的圣保罗还是人口只有8千的北方内陆小城市。所以，同样的“自主化”政策在不同的城市里取得的效果也会有很大的差异。换句话说，国家教育发展基金会或者是零计划项目强调的是“广泛普遍”的学校供餐作为粮食安全以及人权的一个构成部分的重要性（MDS，2007），因此我们有必要对全国学校供餐计划的地方性差异进行讨论，尤其是当我们想要研究出在什么必要的条件下，本地化学校供餐计划才能够得以最佳实施。

巴西全国学校供餐计划初探