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中国发展研究基金会旗舰报告——贫困地区农村学生营养改善进展

国家于2011年底启动农村义务教育学生营养改善计划(以下简称“营养改善计划”)。至今,中央财政累计安排资金1591亿元用于实施营养改善计划。全国共有29个省(京、津、鲁单独开展了学生供餐项目)1590个县实施了营养改善计划。其中,699个县开展了国家试点, 891个县开展了地方试点,覆盖学校13.4万所,受益学生总数达到3600多万人。学生营养改善计划是中央扶贫战略部署的组成部分,对促进教育公平,对实现“全民健康、全民小康”有积极促进作用。

中国发展研究基金会(以下简称“基金会”)自2007年起开始对贫困地区农村学生营养状况进行政策研究,并通过社会试验推动贫困农村学生营养改善。2015年,教育部全国学生营养办委托基金会建立阳光校餐数据平台。利用数据平台开展营养改善计划第三方大数据监测与评估,在实行学校供餐的世界各国中是首次。数据平台的宗旨是创新民生政策监管方式、用数据技术规范政策执行、用实证研究提高政策效果。数据平台现已覆盖全国13省100县,有9200余所学校上报数据,覆盖学生383万。两年来已获取并分析1020万余条关于营养改善计划的实施数据。

数据平台监测结果显示,学生营养改善计划实施五年来,成效显著,贫困地区农村学生的体质有了明显改善,但要彻底改变贫困地区农村学生营养不良状况仍需持续努力。

一、 成效显著

学生营养改善计划让贫困地区农村学生从没饭吃到吃上饭进而吃好饭,是中央政府科学谋划和统筹安排的结果。作为一项重大民生工程,各级政府特别是教育部门执行有力,效果显著。

(一)有效帮扶贫困地区农村学生

营养改善计划精准帮助了农村贫困儿童,使他们不再饿着肚子上学。监测数据显示,受益学生中,16%来自精准扶贫对象家庭,20%为父母双方均外出务工的留守儿童,63%为父母一方外出务工。营养改善计划是改善学生营养状况,关爱贫困儿童的有效措施。

(二)认真贯彻落实“资金安全、食品安全”

学生营养膳食补助资金由中央财政支付,每生每天4元。由于中央要求明确,社会高度关注,管理比较严格,少有挤占挪用的丑闻发生。计划实施至今,全国没有发生重大食品安全事故。

各地都建立了食材采购、食堂管理、食品留样等制度。食堂供餐学校采购统一询价、定点且公示。

(三)食堂供餐是主要供餐模式

目前,供餐模式主要有食堂供餐和课间加餐两种。在中央财政专项资金的支持下,贫困地区98%的农村学校完成了食堂建设、改造,并投入使用。截至2017年4月,95%的监测学校采取食堂供早餐或午餐,半数以上试点县全部实现了食堂供应午餐。食堂供应午餐是保障学生在校期间营养需求的最有效途径。

(四)有效保障大部分学生的基本营养需求

每餐4元补助标准,能不能保证学生的基本营养需求?[1]监测结果显示是可能的。2017年5月,监测学校中有52%的学校营养餐的能量、蛋白质、脂肪以及两种微量元素能够达到国家推荐标准。

各省均有学校做到基本达标,其中宁夏、贵州、四川、云南达标学校数量最多。宁夏同心县、贵州松桃县、四川苍溪县、云南凤庆县等做到所有学校每顿营养餐基本达标。有51%的学校能够做到每餐有一个肉菜。评估访谈时,绝大多数学生反映,学校的菜有油有肉,比家里的饭菜好吃。学生们的饭碗大,盛得多,但学校泔水桶里少有剩饭菜。

(五)学生体质显著改善

多数实施计划的省份学生体质改善明显。对62个实施计划县的192万名学生(7-15周岁每个年龄段的样本量约为20万)的监测数据显示,2012至2016年,每年7岁新入学学生的身高无明显差别,而受益于营养改善计划的8-12岁学生平均身高均有增长(如表1),其中11岁男、女生平均身高从2012年的137.8厘米、138.7厘米增长至2016年的143.5厘米、144.3厘米,分别增长了5.7厘米、5.6厘米。贫困地区学生营养不良、生长迟缓的状况正在发生重要转变。营养改善计划为他们的身体健康、学习能力和未来劳动生产率的提高奠定了基础,这是一项了不起的成绩。

 

表1:监测县2012-2016年7-12岁男女学生平均身高

年份

7

8

9

10

11

12

2012

120.8

119.9

124.8

124.5

129.2

128.9

133.9

134.0

137.8

138.7

142.2

142.3

2013

120.8

120.2

125.3

125.4

128.9

128.9

134.5

133.5

140.2

140.1

143.7

143.6

2014

120.7

119.9

125.7

125.7

130.2

130.1

135.3

135.8

142.2

140.1

144.8

145.1

2015

121.3

120.4

126.7

126.6

131.5

131.4

137.2

137.5

142.3

142.4

146.4

146.8

2016

121.0

120.6

127.5

127.3

132.8

132.3

138.1

138.7

143.5

144.3

147.8

147.2

 

(六)大数据精准监督、精准指导

阳光校餐数据平台从学校直接收集学生营养改善计划执行信息,对信息进行分析研究,将评估结果每天反馈给县和学校,同时通报省有关部门。县与学校根据反馈中的不足进行整改、完善。执行信息通过数据平台向全社会发布,接受社会监督。有的县食材采购价格偏高,经我们告知并公布,再无发生。数据平台对政策执行有监督、指导和规范作用,对改善贫困地区儿童营养不良问题有促进作用。

二、任重道远

学生营养改善计划取得了伟大的成绩,但与中央的要求相比仍有差距。落实营养改善计划,提高校餐质量,仍需付出艰苦努力。

(一)切实提高认识

虽然监测各县学生营养不良率已由2012年的18.5%降到2016年的15.4%,但仍高于2012年全国6-15岁儿童营养不良率12%的平均水平。2012年贫困地区15岁男女生平均身高与全国同龄儿童相比,相差5.2和4.7厘米,2016年差距虽明显缩小,但仍差3.7和3.6厘米。一年365天,学生在校200天,这是集中解决营养不良问题的最佳途径,学校食堂供餐是行之有效的方法,必须办好。

(二)实施过程中的突出问题仍需解决

为降低食堂运行成本和减少工作量,甘肃、湖北、湖南等省的不少学校仍在采用课间加餐模式。课间加餐主要是采购包装加工食品分发给学生食用,单价高、营养价值低,其营养含量不足食堂供午餐的三分之一。应尽快将课间加餐转变为食堂供餐。

提高质量,满足学生基本营养需求是工作重点。目前仍有近半数学校的营养餐没有做到基本达标。含有丰富的蛋白质、钙、维生素A的食物供给不足。钙摄入量符合国家推荐标准的学校仅占全部学校的14%,维生素A达标学校也仅占40%,63%的监测学校盐的摄入量明显高于国家推荐量。油脂过多、微量元素缺乏、盐过量对人的大脑、身体机能发育是长期慢性损害,急需改变。

(三)执行好不好关键看领导

营养改善计划是否有显著成效,关键在地方领导是否关心儿童健康发展。数据平台对执行比较好的20个县的主要领导基本情况和工作行为进行分析后发现,他们有以下特点:1. 在任时间长,半数县自营养改善计划实施以来没有更换过主要领导;2. 多数地方主要领导有乡镇以下基层工作经验,其中半数做过农村学校教师;3. 有较好的教育经历,这些县主要领导都是本科以上学历。这样的工作与教育经历对他们理解贫困和扶贫重要性有帮助。将县委县政府是否召开过以营养改善计划为主要内容的会议,是否做过专题讲话,是否亲自考察、调研过营养改善计划,是否亲自到营养改善计划实施学校吃饭、陪餐作为领导重视程度考量指标进行分析发现,执行较好的20个县的主要领导基本都有过以上执政行为。

三、建议

第一,提高认识,加强考核。应将营养改善计划落实效果、贫困家庭受益情况纳入扶贫开发工作整体部署并进行考核。

第二,全面实现食堂供餐。国家膳食补助应统一用于为学生提供午餐。食堂供午餐是在校学习生活最有效的营养保障途径。向家长收费可用于早餐或以加强营养为目的的课间加餐。

第三,落实出资责任。营养改善计划是教育扶贫的重要组成部分,中央财政要确保膳食补助标准与农产品价格上涨的联动,省市县政府须分担食堂运行经费及人工成本。

第四,加快学生营养立法。立法是政策持久稳定运行、建立完善工作体系的基础,国际上已有很多成功经验。立法应将规范与标准、出资责任、问责制度、信息公开等作出明确规定。

第五,加强监督指导。充分利用阳光校餐数据平台,将其监测范围扩大到所有实施营养改善计划的县。规范整合扶贫、卫生、教育、营养等方面的数据信息,及时公开,开展更深入、更全面的绩效评估。

第六,加强国际交流。全世界有170多个国家实施了学校供餐计划。中国的营养改善计划受到国际组织的重视和赞赏。要继续改进我们的工作,需要加强国际交流,学习其他国家好的做法,并分享“中国方案”。

 

[1]中国营养学会制定了包括能量、蛋白质、脂肪三种主要营养元素和钙、铁、钠、锌、维生素A、维生素B1、维生素B2、维生素C等八种微量元素的推荐标准,我们定义满足三种主要营养量和两种微量元素的国家推荐量即为营养基本达标。

 

旗舰报告.pdf