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农村义务教育学生营养改善计划评估报告 摘要

营养改善计划于2011年底试点先行,2012年全面铺开,短时间内覆盖680个贫困县,2300万贫困学生,效率很高。受全国营养办的委托,中国发展研究基金会作为独立三方,开展对我国这一重大民生工程的评估工作,完成了《农村义务教育学生营养改善计划评估报告》。本报告旨在总结营养改善计划取得的成绩,探讨执行过程中亟待解决的问题,提出政策建议,促使营养改善计划成为提高贫困农村教育质量的有效工具,成为贫困农村儿童健康发展的保障体系。

 

一、评估的背景和意义

农村义务教育学生营养改善计划时常被认为是让穷孩子免费吃饭的慈善行为,实际上,营养改善计划作为教育政策的一部分,是国家人力资本投资,建设人才强国的重要措施。保障学生营养有利于国家发展战略的实现和国际竞争力的提升,有利于缩小社会差距、建设公平社会等观点已被国际、国内社会广泛接受。

2007年以来,基金会致力于贫困地区儿童营养与发展的实践与研究,一些实践与研究结果对国家相关政策的制定与实施提供了参考和依据。基金会认为,保障营养和接受教育是中国儿童的两项基本权利,国家必须予以保障。设计并执行如此大的一项计划,政府的主体地位无可替代。现阶段的关键问题已不是是否要持续、广泛推行营养改善计划,而是如何让营养改善计划运行得更好。

从国际经验来看,我国营养改善计划已具有先进经验,覆盖人数广,实行普惠制;以地区瞄准的方法,保障最需要营养改善的学龄儿童受益;采取政府出资,政府组织实施的方式保证计划可持续性等。营养改善计划的实施为提高教育质量,保障学生健康发展,阻隔贫困的代际传递提供了良好契机。

 

二、评估的方法和过程

本次评估为独立三方机构首次对营养改善计划进行的绩效评估。基金会课题组依据国务院和全国营养办相关政策规定与具体文件要求,制定了评估指标,经外部专家讨论确定,并采用层次分析法,根据各方面对营养改善计划执行情况与效果的重要性进行赋权。

本次评估分为两个阶段:第一阶段,农村义务教育阶段营养改善计划实施情况信息表下发与回收;第二阶段,根据信息表反映各县的工作情况,总结、排序、抽样,开展实地调研工作。实施情况信息表主要包括四个方面,营养改善计划目标完成、执行机制建设、计划执行效果、计划可持续性。调研重点包括政策执行效果与社会效益。通过两阶段的评估工作,基金会将总结先进县的经验与做法,进行表彰与宣传,推动营养改善计划的良性可持续发展。

第一阶段,课题组除回收信息表外,还回收各县3所学校营养改善计划食谱与食品原材料出入库单,食堂规划相关文件和资金拨付文件,对信息表遗漏与存在疑问信息进行回访,对信息表质量与真实性进行控制。部分县由于信息汇总困难等原因,出现个别信息遗漏现象,可能对最终评估结果产生一定影响。下发的“营养改善计划实施情况信息表”主要侧重计划执行机制建设、计划执行结果、计划执行可持续性保障等方面,没有包括计划执行效果与社会效益的评估。后者在抽样实地调研阶段进行扩展与补充。课题组综合考量两阶段评估结果,做出最终排序。信息表设计较为复杂,存在不足,经各级营养办协调,多数县填报完整。

 

三、评估的主要发现

根据20个国家试点省区的478个国家试点县的评估情况,营养改善计划的目标学校与目标学生已基本实现全覆盖,覆盖率分别为99.7%和99.1%。从评估整体情况看,西部地区的执行情况与执行效果好于中部地区,较为优秀的县集中分布在宁夏、云南、贵州、陕西、四川、广西六省。经验与效果主要有:

一、地方政府主要领导高度重视。省、市、县各级主要领导均将营养改善计划排在政府工作首要位置,组织协调多部门形成联动机制,对营养改善计划执行情况实行问责制,推动营养改善计划有效进行。

二、食堂供餐已成为营养改善计划的主要供餐形式之一。食堂供餐形式的学生覆盖率为41.6%,多个省、县正在采取积极措施加快供餐形式向食堂供餐形式转变。评估表明,食堂供餐形式效果最好,膳食补助资金使用效率最高,营养效益最好,最能保证学生营养基本需求,是现阶段执行营养改善计划最有效的方式。但同时所需运行经费最高。据测算,每3元膳食补助产生0.8元运行经费。

三、贫困地区农村义务教育学生受益明显。根据基金会对18个国家试点省的25个国家试点县的抽样调研结果,学生上课饥饿感大幅下降,经常感到饥饿的情况低于样本总量的5%,超过60%的学生认为学校的饭比家里的好吃。以前实行两餐制的农村学校,现在已全部改为三餐制。在计划覆盖人群中,已有超过1100万的农村义务教育学生在学校能够天天吃到肉,保证了优质蛋白质的摄取。贫困地区学生的身体质量有了明显改善。贫困地区学生对营养改善计划的满意度超过85%。

四、各级财政合理配套,保障营养改善计划有效运转。各级财政在食堂建设、设备采购、运行经费、膳食补助资金等方面均有不同程度的投入。截止2012年底,34.31%的县县级财政投入为营养改善计划新建或改造食堂,57.99%的县县级财政承担营养改善计划运行经费,12.34%的县县级投入提高膳食补助标准。

五、食品安全监管措施取得进展。多数县级单位对食品采购形式进行严格管控,大宗物品采取招投标的形式进行集中采购与定点采购,生鲜食品尽量采取划定定点范围定点采购的形式。米、面、油等大宗物品集中采购率接近40%,肉类定点采购率接近60%。学校严格按照食品安全管理规定执行,在食品送货验收,食品清洗、加工,食品留样等方面操作严谨、细致。

六、资金安全监管有成效。从资金拨付、支出,到资金报账、结算、公示,多数县形成了完整的监管流程。97.70%的县完成了实名制学生信息管理系统的建设并投入运行,96.52%的县组织学校开设公示栏。根据不同供餐形式,资金以定期拨付到校实报实销,按月由供应商凭票到县教育财政部门报账为主。多数县教育、财政部门对食品出入库、资金使用等进行严格的单据、表格管理,定期进行审计与监督检查。

 

四、政策建议

中国地域广,学校多,情况复杂,把好政策做好做实并不容易。从现有情况看,营养改善计划已让贫困农村学生实实在在受益,但受益程度不同,地方政府执行情况差异明显。营养改善计划在执行过程中的一些问题,需要探讨与解决。

第一,加强地方政府对学生营养改善重要性的认识。根据国情,营养改善计划瞄准的贫困地区是我国扶贫攻坚的主战场,所覆盖的2300万农村学生多数是低收入家庭儿童或留守儿童,是最需营养保障的群体。有的地方政府仍对营养改善计划报以抵触态度,认为工作复杂、责任大、不易看到效果。保障学生基本营养应放到与普及义务教育同等重要的位置,是政府不可推卸的责任。

第二,加快供餐形式转变。全国营养办已明确指出要加快供餐形式的转变,有效使用膳食补助资金,一些地方仍考虑操作难易程度、资金配套力度等问题,采取采购成品加餐模式。评估结果显示,以3元膳食补助为参考标准,采购成品加餐形式的营养效益不足食堂供午餐形式的三分之一。各级政府需积极配套运行经费,以学校食堂供餐的形式代替其他供餐形式。

第三,食堂建设是下一步工作的重点。部分学校不具备食堂供餐的硬件条件,应加快学校食堂供餐的基础设施建设,加大资金投入。现在的情况是,有的学校有“豪华餐厅”,有的学校却没有简易伙房。厨房是食堂供餐的先决条件,应将农村学校厨房建设与餐厅建设区别对待,优先农村学校厨房建设的投入。相关项目向不予撤并或布局调整的村小与教学点倾斜。

第四,加紧落实营养改善计划执行经费。做的比较好的省与县的共同特点是,各级财政保障运行经费投入,有的省节省行政经费贴补营养改善计划运行经费。但是,仍有12.1%的县没有任何行政经费的投入。现有资金配套政策,对行政费用估计不足,且过于笼统,造成生均公用经费负担加重。

第五,建立教师激励机制。农村教师因营养改善计划的执行而负担加重。在一些村小和教学点,农村教师承担了买菜、运输、记账、打饭的工作,有时还参与做饭,下班时间延迟。多数教师靠爱心与良心支撑,没有得到任何补助。应在条件允许的情况下,为教师提供周转宿舍,适当改善农村教师的待遇和生活条件。

 

2013年,基金会课题组将根据得到的反馈信息与经验不断完善评估设计,结合营养改善计划实施的新情况与新特点,调整评估重点,深化评估内容。基金会希望与全国营养办继续合作,于2013年6月开展新一轮评估工作,为农村义务教育学生营养改善计划得到更好执行贡献力量。