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农村义务教育学生营养改善计划实施两周年 回顾与解读

中国发展研究基金会秘书长  卢迈

 

贫困儿童发展始终是中国政府关注的重点。营养保障和接受教育是少年儿童能力形成的基本前提。农村义务教育阶段学生营养改善计划实施两周年以来,中央财政为学生提供营养膳食补助,每年投入资金约160亿元。此政策覆盖了中西部22个省11个集中连片特困地区的699个国家试点县级单位(含新疆生产建设兵团19个团场),有96012所农村中小学的2288.21万学生直接受益。营养改善计划覆盖目标群体数量位居世界第三,仅次于印度与巴西,但是,补助标准与供餐质量则好于两国。

中国发展研究基金会长期致力于反贫困与儿童发展的研究与探索,受全国营养办委托,2012-2013年,基金会开展了覆盖699个贫困县的大规模独立三方评估,评估结果显示,两年来,计划的实施效果良好,基本实现了从无到有,让学生吃饱的预期成果,但是,一些突出问题亟待解决,以保证营养改善计划的深入推进。

 

一、营养改善计划意义重大

1984年以来,我国扶贫工作积累了三条重要经验,开发式扶贫、保障式扶贫、人力资本开发扶贫。人力资本开发扶贫日益得到关注,从儿童发展入手,为他们创造良好的健康、教育等成长环境,对从根本上消除贫困具有重要作用,是扶贫事业的发展方向。

营养改善计划是我国人力资本投资的重要举措。营养改善计划解决了农村贫困学生的“饿肚子”的问题,增强了学生体质。保障学生营养有利于国家发展战略的实现和国际竞争力的提升。保障学生营养就是保证学生健康成长,劳动力素质的提升决定了经济结构调整和产业转型,学生体质增强是国家经济起飞的重要人力条件。

营养改善计划是消除贫困的有利措施。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森的“能力贫困”理论中,能力是比收入、财富更好的衡量贫困的指标,它不仅指缺乏知识、技能等人力资本的贫困表现,而是从根源上解释了导致贫困的原因。营养改善计划直接、有效的帮助困难群体,对贫困家庭起到了减贫作用,有利于缩小我国城乡之间、地区之间儿童的营养差异,有利于缩小社会差距、建设公平社会,是防止贫困代际传递的有效措施。

    营养改善计划是各级政府执政能力的体现。营养改善计划由政府主导,中央政府出资,各级政府分工组织实施,从宁夏回族自治区试点运行到在22个省的699个县全面铺开,仅历时5个月,执行效率很高。在这期间,各级政府没有推脱,根据相关政策、文件要求,按程序逐步推行,没有出现严重的贪腐现象,膳食补助资金没有出现以往各类项目的跑、冒、滴、漏现象,体现了各级政府对营养改善计划的重视与认可,一定程度证明了营养改善计划的政策设计是完善的、落到实处的。

营养改善计划是民心工程、是联结政府、媒体、社会各界的纽带。营养改善计划是深得民心的工程,取得社会共识。媒体及社会各界在营养改善计划的执行和监督方面做出努力,提供支持。政府有关部门积极吸取社会各界的意见和建议,不断调整、改进,保证营养改善计划在健康、可持续方向上不断发展,符合我国正在进行的群众路线教育实践活动的精神。

 

二、营养改善计划成果回顾

受益群体实现全覆盖,农村娃吃上营养餐。

基金会评估结果显示,营养改善计划基本实现了目标受益学校和受益学生的全覆盖,各级政府保证营养膳食补助资金(3元/生·天)及时、足额到位,解决了贫困农村学生吃饭的问题。营养餐的形式以学校食堂提供完整早餐或者午餐和采购成品(课间)加餐为主,均不同程度受到学生和家长的欢迎。

营养改善计划的实施,实现了以学校为单位集中为学生提供优质蛋白,有超过1100万的学生每周可以吃4次以上的肉。国际经验证明,保证学生每日摄取适量合格肉类,有利于教育效果改善。以往西部农村地区有每日两餐的习惯,现在多数学校已过渡至一日三餐。学生饥饿感明显下降,经常饥饿感的比率为2.4%,偶尔饥饿感的比率是13.2%,较基金会2011年的8%的学生经常饥饿和25%的学生偶尔饥饿的数据,有明显改善。

农村学校食堂建设进展快,食堂供餐成为主要供餐模式。

2011-2013年,中央财政出资300亿用于农村义务教育薄弱学校改造,其中,相当部分资金用于农村学校食堂建设。调查结果显示,截止2013年初,营养改善计划覆盖的9万多所农村学校中,仅有23.2%的学校没有食堂或简易伙房。根据全国营养办的今年9月消息,国家仍在安排资金从学生利益出发,加快学校食堂建设,争取每所学校都有一个食堂或者伙房,并要求,中央补助资金用于国家试点地区的比例不低于90%,用于学生食堂建设的资金比例不低于90%。

食堂供餐形式是现阶段最受学生欢迎、安全、营养的供餐形式。2013年春季学期开学前,55.9%的试点学校已实现食堂供餐,但是,仍有20.9%的试点学校在有食堂的情况下采取课间加餐形式。宁夏同心县、云南凤庆县、陕西扶风县等一些有好经验的县,为了保障学校食堂供餐运行,县级财政承担食堂供餐的运行成本。2013年春季学期开学后,一些以往没有食堂供餐的学校,已实现了供餐形式转变。全国营养办通知要求,2014年春季学期开始,国家试点地区学校原则上应由学校食堂供应正餐。

制度和工作机制建设不断完善,努力保障“两个安全”

保障食品安全和资金安全是营养改善计划的重点工作。在一些做的好的地方,食品采购已经实现了“四统一”,统一招标、统一采购、统一分配、统一运送,降低采购成本,确保采购质量。宁夏有关部门在招标、采购时要求供应企业以低于市场价5%的价格对学校进行供应。多数省、县制定了相关制度和管理办法,包括食品采购和验收、厨房和储藏间卫生管理、监督检查、信息公开公示等,以文件形式规范营养改善计划执行过程,开展相关人员培训,有一定的效果。

调研发现,做的好的县,有完善、细致的信息公示制度,对日公示、周公示、月公示内容有明确要求。公示内容主要包括食谱、日出入库单、周出入库单、采购价格、用餐人数、每餐人均价格等。在云南,县有关部门明确规定,学生食用猪肉必须是猪的大腿肉,供应商送货时,食堂负责人和老师会现场去皮、检查是否是猪的大腿肉、过称、闻味,一切合格后供应商才离开。

全国营养办设计并使用了营养改善计划月报系统和受益学生实名制系统,要求各县营养办时时上报、公开膳食补助使用情况。两个系统一定程度的对资金安全进行了监管。但是,两个系统仍然需要完善,实名制系统还没有实现全国联网、动态监控,对学生流动情况不能及时有效的反映。一些县开通了营养改善计划专题微博,发布每日营养改善计划用餐信息,社会进行关注和监督。

    确保膳食补助等值优质,“吃”到学生嘴里

营养改善计划是一项落地较好的惠民政策,在试点的699个县中,没有一个县将资金发给学生个人和家长,切实将资金采购等值食物“吃”到学生嘴里。在中央膳食补助的带动下,宁夏、云南、贵州、陕西等省的一些县,结合当地生活和物价水平,地方财政出钱提高膳食补助,提高幅度在0.5-1.5元/生·天。基金会调研结果显示,有12.3%的县,县级财政出资提高膳食补助标准。有的地方,由家长承担0.5-1.5元,或者由家庭为学生准备主食带到学校,学校为学生提供副食。根据对不同形式食谱的比较测算,提高标准或由家庭承担一些更有利学生营养改善,有利于营养成分,如碳水化合物和优质蛋白的平衡,可以让学生变壮的同时长得更高。

国际经验证明,大范围改善贫困学生营养,社会组织或个人是无法承担的,必须依靠政府。政府有责任保障贫困学生营养,但是这种责任不是无限责任,不能让政府单打独斗,需要社会、家庭、政府合力、合作。

云南、贵州、宁夏、青海等一些省份,实现“一补”资金全覆盖,配合营养改善计划更好实施。这些省份的多数县,将两笔政策资金统筹、打包使用,使贫困寄宿生在学校可以一日三餐免费。这种做法,不仅使膳食补助的效益最大化,也解决了“一补”资金使用不规范的问题,更让学生在学校吃饱饭,精力集中的学习。

但一些地方,仍采取“一补”资金发给家长,膳食补助资金没有合理使用的情况。有的地方,没有认真开展贫困学生身份甄别工作,没有投入足够资金满足学生需求,将现有“一补”资金平分给在校寄宿生,大大减弱了政策效果。

 

三、营养改善计划执行中的问题

项目启动两年时间,还有很多不成熟、不理想的方面,亟待探讨和解决。

政府认识不足,影响学生营养改善效果

相当部分的农村干部,由于出身农村,深有体会的感慨“早有营养改善计划就好了”。但是,少数干部没有充分认知营养改善计划的重要性和战略性。营养改善计划的长期运行需要以合理的供餐形式为基础。食堂供餐是现阶段有利于学生营养改善的供餐形式,尽管中央要求以学校食堂供应正餐形式代替其他供餐形式,但是,一些地方认为这种供餐形式需要运行经费高、学校负担重、监管工作相对负责而拒绝采取。这种现象在中部地区尤其明显。一些省为了督促县级政府加快供餐形式转变,将营养改善计划执行情况与其他项目资金挂钩,如校舍改造、学校建设项目经费,如果不采取食堂供餐形式,膳食补助和其他项目资金均不下拨,有的县明确表示,膳食补助资金宁可不要,其他项目资金下拨就可以。

营养改善计划实施以前,农村寄宿生全天餐费标准一般由县教育局和物价局核定,标准范围在8-12元/生·天不等。在黑龙江、河南、安徽、湖南等地,此收费标准可以保证学校自营食堂收支(包括支付煤、水、电、工人工资等)平衡或略有结余。营养改善计划实施以后,有的县将膳食补助直接加到原有收费标准之上,使得学生午餐标准达到7元/天,饭菜质量较以前却没有提高,食堂结余有所增加,膳食补助没有得到有效使用。学生和家长对这种补助方式表示不欢迎。膳食补助设立之初,一是对保障学生营养起到补助作用,二是具有一定扶贫性质。各县应合理收费标准,保证学生食物营养。

食品安全监管有隐患

现阶段,食品安全隐患主要来自三方面原因,一是采购,一些地方政府有关部门没有进行统一招标,统一采购,而是要求学校安排人员自行采购,增加了食品质量与安全的不安定因素。二是食品种类繁杂,主要集中在课间加餐形式,我们调研发现,课间加餐的食品除牛奶、鸡蛋外,还有相当数量的零食,一些地方还出现了奶粉、其他饮料和饮品、营养素片等。在过渡阶段,课间加餐形式具有其存在的合理性,提供优质的牛奶和鸡蛋符合营养改善计划初衷,但是,很多地方没有做到。从长远看,这种供餐形式的营养效益远低于食堂供餐形式。三是食品供应商,食品供应商质量参差不齐,各县对于供应商的监管多为事后管理,难以做到源头、过程监管。个别地方曾出现发霉面包、过期牛奶等问题。

资金安全监管难操作

3元钱是膳食补助,不是政府全包“免费午餐”,不足的部分现在有两种承担形式,一种是省、县(市)承担,一种是学生家庭承担,包括将膳食补助直接加在原有收费标准之上的情况。由各级政府全部承担的,较易监管。由家庭承担,家庭出资和膳食补助合并后难以分清,加上学校自行采购,价格、数量不透明,无法索取合格票据等,膳食补助买了什么,学生吃到了什么难以监管。调研发现,有的地方将两笔资金合并使用,膳食补助资金使用相关信息,出入库单等都是做出来的,而非实际使用情况,学生的午餐质量较营养改善计划实施之前没有明显改变。这种情况在中部地区较为普遍。

运行经费落实不到位,改善计划难推进

营养改善计划以食堂供餐形式长期运行,需要运行经费进行保障,需地方财政进行配套。配套资金主要用于供餐设备采购、工勤人员工资、供餐所需煤水电费、相关人员培训、运输等支出。其中,食堂工勤人员工资和食堂供餐的煤水电费为持续性支出,约为营养膳食补助资金的26.1%(其中人工成本16.5%,煤水电费9.6%。),即3元膳食补助提供正餐,衍生运行费用约0.78元,现阶段,此项运行经费主要由县财政或生均公用经费承担。

《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》指出,省级政府负责统筹组织;市级政府负责协调指导;县级政府是营养改善计划的行动和责任主体。相关文件没有确定运行费用的出资责任与义务。目前,中央财政承担全部营养膳食补助资金和大部分食堂建设资金,省、市、县三级应承担营养改善计划的运行经费。以每生每天需要运行经费0.8元计,使160亿元的膳食补助资金真正起到保障贫困地区农村学生基本营养需要的作用,还需要36.8亿元的运行经费,平均每县每年承担500多万元。若县级财政确实难以承担,省、市两级财政应给予支持。根据调查,29.6%的县没有承担营养改善计划的运行经费。尽管相关文件明确规定,生均公用经费不得用于人员工资支出,仍有约42%的县由学校自筹资金或公用经费承担此项支出,加重了生均公用经费的负担。

膳食委员会逐步成立,应尽快履行职责

全国学生营养办要求,营养改善计划试点学校要成立膳食委员会,主要组成人员由村委会代表、学生代表、家长代表、教师代表等,让社会直接参与营养改善计划执行与监督。调研结果显示,已有接近半数的学校成立了膳食委员会,但只履行了部分职责,一些重要职能还未履行。一些膳食委员会开展了对食品质量的评价,参与营养改善计划供餐形式、食谱的制定,学校供餐环境实地考察等职能,但是,在供餐单位确定,原材料采购,食品安全卫生检查,资金使用透明化管理等方面参与较少,需要逐步完善。

 

营养改善计划从无到有,是中央政府迈出的重要一步,现阶段的重要任务是,从有到好,应从让孩子吃饱转变为让孩子吃好、吃营养。

第一,明确营养改善计划的战略意义。营养改善计划瞄准的是贫困地区,很多学生是低收入家庭儿童或留守儿童,是最需营养保障的群体,当前要把保障学生基本营养作为事关巩固九年义务教育成果,加强人力资本投资、促进地方经济发展的大事来抓。要与改善当地贫困状况、增强人力资本以及地方发展经济结合起来,将中央投入转化为当地国民经济总量的一部分。

第二,继续加大食堂建设力度。尽快实现每所长期保留学校有食堂或简易伙房,尽快以学校食堂供餐替代其他供餐模式。对一些有食堂而未采取食堂供餐的试点学校,限期转变供餐形式,参照物价标准严格食堂收费标准。

第三,加紧落实运行经费。现有资金配套政策,对运行经费用估计不足,尤其是因食堂供餐的燃料费、工勤人员工资等没有得到有力保障。应明确运行经费的出资责任与义务,确定承担主体。

第四,正确认识问题,引导社会舆论。我国营养改善计划还在起步阶段,相对于多数发展中国家已有明显优势,出现食品安全事件、资金监管不力是个别现象。由于计划上马仓促,配套条件准备不足,仍是边学边干阶段,将一项好政策执行好,非一朝一夕之能事。媒体及社会各界应正对给予一定宽容,正确面对问题。各级政府应结合实际,做好公开、公示、发布工作,及时向社会各界通报执行情况和进度。让大家一起努力,做好这项惠民工程。