研究成果

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农村义务教育学生营养改善计划评估报告

中国发展研究基金会

“农村义务教育学生营养改善计划”评估项目组

 

2013年5月

    一、评估背景

2011年11月,国务院正式启动“农村义务教育学生营养改善计划”,旨在改善贫困农村学生营养不良状况,增强学生体质,提高教育质量。该计划覆盖了680个集中连片贫困地区的2300万义务教育阶段中小学生。中央财政为学生提供营养膳食补助,标准为每生每天3元、全年600元,所需资金全部由中央财政承担,全年总计支出约160亿元。该计划相关工作由省级人民政府统筹,市、县级人民政府具体组织实施。这项计划与反贫困和儿童发展密切相关,它的实施是我国实现可持续发展,建设人才强国的重要战略举措。

中国发展研究基金会(以下简称“基金会”)长期致力于反贫困与儿童发展的研究与探索。2007年起,基金会与广西壮族自治区教育厅、河北省张家口市教育局合作,在都安县、崇礼县以食堂供餐形式开展学生营养改善实践,持续三年的试点及其评估证明:保障贫困地区儿童营养,不仅能够改善贫困儿童的身体、体能,而且能够提高他们的学习能力、学习兴趣和学习质量,是促进社会公平、防止贫困代际传递的重要途径。基金会的探索和分析为国家相关政策的制定与实施提供了参考和依据。

2012年,受全国营养办委托,基金会专项开展“农村义务教育学生营养改善计划”评估项目,旨在对这一惠民工程的实施、效果进行客观评估,总结经验,鼓励先进,引导舆论,探索好政策得到好执行的路径。评估项目主要包括两个阶段的工作:第一阶段,下发并回收“农村义务教育阶段营养改善计划实施情况信息表[1]”,下发对象覆盖了营养改善计划所涉及到的680个贫困县,重点评估计划目标完成情况、执行机制、效果及计划的可持续性;第二阶段,根据信息表反映出来的各县工作情况,总结、排序、抽样,进行实地调研[2],评估的重点包括核实问卷调查的信息、进一步分析计划执行效果与社会效益。本报告即是评估工作的成果,基于两阶段的数据和资料完成。

 

二、计划实施情况

农村义务教育营养计划实施一年以来,进展很快,取得了显著成效和良好的社会效应,基本实现了政策的初衷和预期效果。97.4%的县已实现应实施营养改善计划学校与学生全覆盖。评估显示,营养改善计划总体学生覆盖率达到99.1%,总体学校覆盖率达到99.7%。

  1. 营养改善计划运行情况总体良好。

第一,在执行层面,地方政府组织有效,分工明确,多部门协作推动营养改善计划实施;第二,制度建设较为完整、清晰。多数县制定了相关制度和管理办法,包括食品采购、卫生管理、安全监管、监督检查、责任追究等,以文件形式规范营养改善计划执行;第三,多数省、县确立以食堂供餐形式为主要途径保障学生营养,加大食堂建设资金落实力度,推动供餐形式转变;第四,营养膳食补助资金落实基本到位,多数地方政府按照“把3元钱全部吃到孩子嘴里”的原则,控制成本采购足额食品,同时做好学校公示与学生实名制统计工作,接受社会监督,在一定程度上保障了膳食补助资金安全使用。

2. 学校食堂供餐和采购成品加餐是主要供餐形式。

478个有效样本县中,41.4%的县已全部实现食堂供餐,其中9个县(1.9%)供应完整早餐,177个县(37.0%)供应完整午餐,12个县(6.1%)每天为学生提供早餐和午餐的荤菜;233个县(48.7%)以采购成品加餐为主,其中175个县(75.1%)只有采购成品加餐一种形式;仅1个县(0.2%)采取企业配送完整午餐;13个县(2.8%)采取农户托餐;33个县(6.9%)主要采取混合供餐形式[3],其中18.4%的提供完整午餐和发放成品,周内交替食堂供早餐和发放成品的占81.6%。

52.7%的农村寄宿制小学以食堂供餐为主要供餐形式,58.2%的农村村小和教学点以采购成品加餐为主。实地调研发现,农村义务教育学校供餐形式正在向学校食堂供餐形式转变,采购成品加餐、企业配送(完整午餐)形式覆盖规模不断萎缩,农户托餐形式逐渐被取消。部分以采购成品加餐为主要或唯一供餐形式的县,已在部分学校开展学校食堂供餐试点,逐步完成供餐形式转变。

  1. 营养改善计划执行与安全监管机制建设有成效。

食品安全与资金安全是计划执行的关键所在,各县采取积极措施进行保障。第一,多数县以集中采购、定点采购形式保障食品安全。一般情况下,集中采购是由县政府有关部门进行公开招投标,确定食品供应商,为执行营养改善计划的学校提供食品原材料;定点采购是由乡镇政府有关部门进行市场考察,划定定点采购范围,为学校供应食材。虽然政府责任加重,但安全系数提高,定点采购有利于采购的本地化,方便食品安全监督检查。评估显示,食堂供餐形式中,主食类(米、面等)集中采购率为39.3%,定点采购率为60.3%;肉类集中采购率为3.8%,定点采购率为57.8%;油类集中采购率为25.7%,定点采购率为71.6%;蔬菜定点采购率为86.8%。采购成品加餐的食品集中采购与定点采购比例达到91.7%。

第二,资金监管机制较为严谨、有效。从资金拨付、支出,到报账、结算,多数县形成了完整的监管流程。97.7%的县完成了实名制学生信息管理系统的建设并投入运行。根据不同供餐形式,资金以定期拨付到校实报实销,按月由供应商凭票到县教育财政部门报账为主。多数县教育、财政部门对食品出入库、资金使用等进行单据、表格管理,定期进行审计与监督检查。一些县设立营养改善计划资金管理中心,对资金进行专项管理。96.5%的县组织学校开设公示栏,部分县设立微博,或以校为单位开设微博,公示每日食品出入库、资金使用等信息。

 

三、计划取得的成效

营养改善计划的实施使贫困农村义务教育学生明显受益,得到了受益学生与家长的认可。

  1. 受益学生上课期间的经常有饥饿感的现象明显减少。

营养改善计划对学生集中精神上课有重要作用。计划实施以来,农村学生以往饿肚子上学的现象明显减少。问卷调查显示,食堂供餐模式中,农村义务教育学生上课经常饥饿感比例为2.4%,有饥饿感的比例为13.2%;采购成品加餐形式中,上课经常饥饿感的学生比例为4.8%,有饥饿感的比例为19.8%;混合供餐形式中,上课经常饥饿感的比例仅为1.3%,有饥饿感的比例为10.6%。较2011年8%的学生经常有饥饿感,25%的学生有饥饿感,有明显改善。

  1. 受益学生饮食习惯和饮食结构优化。

营养改善计划的一个直接的效果是让学生,“两餐变三餐”,改变了农村学生以往每天只吃两顿饭的不良饮食习惯,基本实现普及三餐,对农村学生一天所需基本能量起到了一定的保障作用。

根据以往调查,贫困地区学生每周肉类摄取量很少。营养改善计划以学校为单位集中为学生提供优质蛋白,已有超过1100万的农村义务教育学生在校天天能够吃到肉食。问卷调查显示,食堂供餐形式中,60.8%的学生每天都能吃到肉食,39.2%的学生每周能吃3-4次肉食;混合供餐形式中,在学校用午餐的情况下,58.8%的学生每天都能吃到肉食,19.7%的学生每周能吃3-4次肉食。从生活环境来看,所调查县的农村义务教育学生中,父母一方外出打工的比例为50.9%,与祖辈共同居住的比例为22.4%,其中在学校能每天吃到肉食的留守儿童比例为57.3%。从国际经验与研究来看,保证学生每日肉类的摄取有利于教育效果改善,对留守儿童的营养摄取与健康发展有重大意义。

  1. 受益学生身体质量有所改善,缓解了贫困农村学生发育迟缓问题。

基金会对营养改善计划覆盖的18个试点省的23试点县的4781名10-12岁的农村义务教育学生进行了体质检测,结果显示,各年龄组男女生的平均身高和平均体重均高于2012疾控中心监测数据[4]。其中男生平均身高增加约2cm左右,体重增加约1kg左右;女生平均身高增加约1cm左右,体重增加约1kg。

检测结果还显示,学生体质有了一定的改善,但仍低于全国农村平均水平。男生平均身高和平均体重均低于2010年全国农村平均水平[5],其中身高低1.5cm左右,体重轻1—1.5kg;各年龄组女生平均身高低2—3cm,10岁组女生平均体重与2010年全国农村平均水平相差无几,11岁和12岁组年龄组平均体重低1—2kg[6]。营养改善计划有必要持续实施并进一步完善。

  1. 受益学生和家长满意度高。

学生问卷调查与访谈发现,食堂供餐形式中,66.7%的学生认为学校的饭菜质量越来越好,63.8%的学生认为学校的饭菜比家里的更好吃,84.7%的学生表示喜欢学校饭菜的口味;混合供餐形式中,84.9%的学生认为学校饭菜的质量越来越好,58.9%的学生认为学校的饭菜比家里的更好吃,91.4%的学生表示喜欢学校饭菜的口味;采购成品加餐形式中,68.2%的学生表示喜欢采购成品加餐的食物。学生对食物满意度较2011年的48.3%高13个百分点,家长对营养改善计划的满意度达到91.1%。

  1. 营养改善计划带动当地经济发展。

在促进农业产业发展方面,13.4%的县由当地农户直接向部分学校提供肉类原材料,16.5%的县由当地农户直接向学校提供蔬菜。这种供应形式使得营养改善计划能够有效惠及学校周边农户,并节省采购成本8-15%。学校自行采购食品原材料,尤其是肉类与蔬菜类,刺激了当地生产,增加了当地农民收入。此外,计划的实施增加了农业就业。采取食堂供餐形式的县共雇佣食堂工勤人员109,680人,工勤人员与所覆盖学生比例为1:80.5。工勤人员平均工资为1220.76元/月,以一年工作10个月计算,人均全年可获得现金收入12207.6元。

 

四、食堂供餐应为基本形式

供餐形式是确保学生受益的关键所在,多项因素比较表明,学校食堂供餐是现阶段最有效的方式。

  1. 食堂供餐形式营养效益高。

根据172个县提交的394份有效秋季学期食谱,由中国疾病预防控制中心分析得出,膳食补助标准为3-4元/生·天的情况下,食堂提供完整午餐,基本可以满足农村义务教育小学生(7-11岁)午餐所需营养量[7],人均能量摄入约为866.8卡路里,蛋白质为26.9克,脂肪为39.8克,钙元素为143.7毫克,铁元素为10.47毫克,锌元素为4.90毫克。其中钙元素低于标准摄入量,约为标准摄入量的45%。

采购成品加餐形式营养效益最低,以3元/生·天为膳食补助标准,采购牛奶、面包、火腿肠等为主要食物,人均营养量为,热量298.2卡路里,蛋白质12.04g,脂肪10.14g,钙元素182.12mg,铁元素3.76mg,锌元素1.24mg。各项营养量均低于标准摄入量,能量仅为食堂供餐的34.4%。

混合型供餐形式营养效益介于上述两者之间。周内交替采购成品加餐和学校食堂供(早)餐形式,人均能量摄入量为459.3卡路里,为农村义务教育学生(7-11岁)早餐所需营养量的91.9%,食堂提供完整午餐的53.0%,采购成品加餐形式的147.5%,在早餐时间仅发放牛奶和鸡蛋,多数农村义务教育学生无法吃饱。

  1. 食堂供餐形式膳食补助资金使用效率高。

根据数据分析,供餐形式不同,膳食补助资金使用效率差异明显。以3元膳食补助为准,参照学生营养摄入标准[8],食堂供餐形式的能量达标率为84.6%,混合形式的能量达标率为19.2%,采购成品加餐形式全部不达标。采购成品加餐形式的资金使用效率最低。部分采取采购成品加餐形式的县和学校强调,牛奶、鸡蛋、火腿肠等可以为学生补充优质蛋白,事实上,此类产品的蛋白质含量低于同等质量猪肉中蛋白质的含量。

  1. 保障农村学生优质蛋白质的摄入需提高膳食补助标准。

随机抽样学校调研发现,以每生每餐食用鲜肉50g,在保障学生每餐所需基本营养量及优质蛋白摄入的前提下,每生每餐平均价格约为3.78元。为保证营养改善计划实施效果,多数以食堂供餐为主要形式的县对优质蛋白质的供应明确提出要求。69.2%的县要求午餐肉菜中肉的含量不得低于每生50g,有的县要求,午餐肉菜中肉与菜的比例为3:7。食堂提供完整午餐形式中,需要地方政府财政投入提高膳食补助标准或向学生家庭收取一定的伙食费用。以每天提供早餐和午餐荤菜形式为例,膳食补助标准为4元/生·天,其中中央膳食补助资金3元,地方政府财政投入1元。对改善以往西南贫困农村每日两餐的习惯效果明显,能够起到营养改善,保证优质蛋白摄取的作用。每顿午餐由学生家庭承担1.5-2元。

  1. 食堂供餐形式运行成本高。

食堂供餐形式运行成本高,需地方财政进行资金配套。以食堂供餐为主的县中,90.3%的县级财政有不同程度的配套,主要用于食堂基础设施建设、供餐设备采购、工勤人员工资、供餐所需煤水电费、相关人员培训、运输等支出。其中,食堂工勤人员工资和食堂供餐的煤水电费为持续性支出,约为营养膳食补助资金的26.1%(其中人工成本16.5%,煤水电费9.6%。),即3元膳食补助提供正餐,衍生运行费用约0.78元,此项运行经费多由县财政或生均公用经费承担。

采购成品加餐形式运行成本低,简易加工与运输成本可由学校生均公用经费承担,县级财政投入较少甚至不投入。采取采购成品加餐的县中,40.8%的县县级财政对运行成本没有投入。大多数采购成品发放的县运输与配送成本由配送企业承担或包含在食品招标价格中,约占膳食补助的10-15%,仅有18.3%的县,由县级财政或学校承担运输成本。

  1. 农村学生生均公用经费负担因食堂供餐加重。

根据回收信息分析,生均经费在食堂建设、设备采购、工勤人员工资、供餐发生的煤水电费、运输、设备维修等方面均有投入。在有食堂供餐形式的县中,66.1%的县由学校承担供餐发生的煤水电费,46.8%的县食堂工勤人员工资部分或全部由学校承担。根据课题组测算,食堂供餐,每3元膳食补助约产生煤水电费0.29元,一年费用58元(以200天计算),占全年生均公用经费的11.6%[9]。除个别县县级财政出资提高生均公用经费外,各县均以原有公用经费标准承担营养改善计划运行费用。计划实施以来,采取食堂供餐形式的学校,生均公用经费支出平均每月增加20%左右,村小与教学点增加情况更为明显。

食堂供餐形式中,生均公用经费在村小和教学点的食堂基础建设、食堂设备采购方面投入较多。本次调研的17所学生数在100人以下的村小和教学点中,7所采取食堂供餐形式,都建有厨房或简易伙房,其中5所厨房或简易伙房的基础建设或改造资金全部由公用经费承担,2所厨房或简易伙房的基础建设或改造资金由县级财政和公用经费共同承担。学校因执行营养改善计划而举债现象不明显。评估发现,仅有8.1%的学校向外举债,举债金额很小。举债主要用于两方面,一是学校基础建设或电、水路改造等工程,二是借钱支付工勤人员工资,举债对象主要是建设工头、校长和学校老师、村委会等。学校债务主要通过生均公用经费每年贴补,县财政或其他财政资金一次划拨等途径化解。农村学校生均公用经费负担确因营养改善计划的实施而增加,但根据推算,若生均公用经费能够足额落实到校,应可以承担相应支出。

  1. 供餐形式与食品安全监管关系密切。

食堂供餐食品多以新鲜食材为主,经学校食堂统一加工后提供给学生,采取严格的食堂管理措施,可对食品安全进行有效监管。采购成品加餐食品繁杂较难控制。加餐内容主要分为六类:面食类、蛋类、饮品类、肉类、水果类、其他类。面食类包括面包、饼干、沙琪玛、蛋糕、蛋黄派、老婆饼、馍片等。蛋类包括鲜鸡蛋和真空包装卤蛋。饮品类包括纯牛奶、乳饮料、奶粉、核桃露、花生奶等。肉类包括火腿肠、真空包装的牛肉和鸡腿等。其他类主要指其他小食品,如青豆、营养素片等。采取采购成品加餐的县中,69.7%的县向学生发放纯牛奶,22.9%的县进行纯牛奶和乳饮料交替发放,7.4%的县向学生发放乳饮料或其它饮品。7.8%的县向学生发放真空包装卤蛋。66.3%的县向学生发放面食类食品。32.3%的县向学生发放肉类食品,其中85.4%的县发放火腿肠,14.6%的县发放真空包装牛肉和鸡腿。加餐内容已超出相关文件规定的供餐内容。除鲜鸡蛋外,多数食品保质期较长。部分成品供应企业不属食品企业范畴。由于部分县招投标执行不够严格,一些与食品无关的行业,如贸易公司、商贸公司、医药公司、房地产公司、物流公司等,参与了营养改善计划食品供应。7.1%的县出现了此类食品供应商。

  1. 受益学生更喜欢食堂供餐形式。

随机抽样学生问卷调查发现,在食堂供餐形式中,84.7%的学生表示喜欢学校饭菜的口味;在采购成品加餐形式中,68.2%的学生表示喜欢采购成品加餐的食物。实地调研发现,食堂供餐形式的食物废弃量少,粗略测算每生每餐平均废弃8.36g[10]。采购成品加餐形式学生易产生逆反心理,最不喜欢牛奶的学生比率为21.2%,最不喜欢鸡蛋的学生比率为19.3%。一些教师与校长反映,采购成品品种单调,学生易厌烦,废弃现象日益严重。一些学校听取专家意见,开展营养知识宣讲工作,降低学生的厌烦心理。一些学校仍对学生持“爱吃不吃”的态度,对将食物带回家、浪费、丢弃等现象视而不见。

  1. 食堂供餐形式可覆盖农村学校走读生。

采购成品加餐形式能够让走读生与寄宿生享受同等待遇,保证营养改善计划的公平性,是各县采取此种供餐形式的主要原因之一。但是,从加餐发放时间看,采购成品加餐可能与正餐发生冲突。采购成品加餐的县中,22.2%在早餐时间(7:00-8:00)发放,7.7%在午餐时间(11:00-12:30)发放。采购成品加餐形式造成部分家远的走读生不吃早餐或午餐。

学生问卷调查结果显示,46.1%的走读生步行回家单程时间超过30分钟,有67.8%的走读生不回家吃午饭,其中多数学生在学校食堂交费吃饭,少部分不吃午饭或买零食充饥。调研发现的情况是,一所村小在上午10点钟为走读生发放课间餐,中午为寄宿生提供营养午餐。但是,超过60%的走读生中午不回家吃饭,原因是步行往返学校与家之间需要90分钟左右,家里的大人或外出务工或下地务农,少有回家为孩子做饭的。由此可见,选择合适的供餐形式对农村走读生意义重大。

从走读生家长的反馈看,食堂供餐形式或可覆盖走读生,但要做好政策宣传与食品安全管理。66.2%的家长希望学生在学校吃午饭,主要原因,一是家长午餐时间不需要回家做饭,可以安心工作或务农;二是学生在学校与同学一起吃更好,以前好多不吃的东西现在都吃了;三是学校每天有不同的搭配,更营养。33.8%的家长希望学生回家吃饭,一是因为学生在学校吃饭不放心;二是家离学校很近;三是回家吃不需要交钱。对于山区学生而言,食堂供完整午餐可以让学生安安稳稳地吃午饭。

由此可见,食堂供餐形式具有营养效果好、膳食补助资金使用效率高、受学生和家长欢迎等特点,但需要较高建设与运行成本。食堂供餐形式的这些特点,是部分地方政府不愿采取此种供餐形式的主要原因,一定程度上也反映了地方政府对营养改善计划的态度与重视程度。

 

五、地方政府重视程度决定成效

  营养改善计划的长期运行需要以合理的供餐形式为基础。供餐形式的选择与地方政府重视程度是营养改善计划执行中的两个关键问题,两者互相关联。需要各级政府明确态度,为供餐形式有效运转提供保障。

本次评估发现,综合排序前100的县主要集中在宁夏、云南、贵州、四川、广西、陕西六省(区),和青海、甘肃、湖北、安徽等省的部分县。西部地区的执行情况好于中部地区。综合排序前100的县具有一些共同特点。

  1. “一把手”工程可为营养改善计划提供组织保障。

一些地方将营养改善计划作为“一把手”工程,优势在于,可以有力协调多部门分工协作,建立有效的联动机制,在人力、财力方面调配好资源。一些地方领导重视程度不够,未将营养改善计划排入工作优先序列,认为营养改善计划较其他教育项目复杂且不易见到效果,这也往往影响到县教育部门和营养办的工作效率与力度,如多项配套资金难落实、人员编制难解决等。由于营养改善计划覆盖对象为680个贫困县,县级财政出资与配套能力有限,一些县根据自身财政能力尽量配套食堂建设、工勤人员工资等运行经费,但仍有12.1%的县没有任何行政经费的投入。有的地方甚至出现,地方主要领导不重视,教育部门主要负责人也不重视的情况,导致营养改善计划难以推进,应付了事。

  1. 食品安全管理较为严格。

多数县能够组织营养改善计划成员单位对食品供应商进行定期、不定期检查,发现问题及时整改,尽量做到食品安全源头管理。多数县要求学校按照规章制度,认真执行食品验收流程。调研发现,以鲜肉为例,县或乡镇有关部门招标供应商或划定定点供应范围,供应商将鲜肉送至学校后,由一名工勤人员和一名轮值教师,共同检验鲜肉上的检验检疫章和肉的质量,检验合格,由供应商将带章肉皮割掉,工勤人员和轮值教师将肉过秤,实际斤数符合应送斤数时,两人在送货单与验收单上签字,供应商拿回单据离开。一定程度上,严格的验收流程保证了食品的数量与质量。

  1. 积极投入食堂建设,加快供餐形式转变。

根据实施情况信息表回收信息,自营养改善计划实施至2012年底,282个国家试点县共得到中央食堂建设资金3,189,243,300元,省级投入总计1,164,482,800元。164个县(34.3%)县级财政投入,配套食堂建设,资金总计799,840,200元,为对应中央资金的25.1%。其中,37个县(22.6%)在没有得到中央资金的情况下,自筹资金开展农村学校食堂建设工作。

305个国家试点县(63.8%)开展了食堂新建工作,141个(29.5%)提交了食堂建设规划资料,规划新建或改、扩、翻建食堂9741个,占未采取食堂供餐形式学校数量的21.50%。367个国家试点县(76.8%)已具备或正在建设食堂供餐的硬件条件。有食堂基础的学校应尽快采取食堂供餐形式。

  1. 努力落实营养改善计划运行经费。

执行情况比较好的省与县的另一共同特点是,各级财政投入落实运行经费投入,有的省节省行政经费贴补营养改善计划运行经费。县级财政与学校公用经费是食堂工勤人员工资的主要来源。评估显示,工勤人员工资全部由县财政承担的比率为37.9%,平均工资1415.42元/月,学校自筹资金或公用经费承担的比率为42.01%,平均工资1026.1元/月,两者共同承担的比率为20.11%。运行经费落实情况与工勤人员工作的稳定性密切相关。调研发现,工作不足半年离职的工勤人员比率为10.3%,不足一年离职的比率为33.2%。离职主要原因,一是工资低,部分学校的工资标准在700元/月以下;二是工资发放不稳定,有时不能按时发放;三是工资与工作强度不成比例。有的学校因资金难以落实,聘用钟点工在供餐时间进行帮忙,工资由公用经费承担。有的县,单独核算营养改善计划运行成本,在原有国家西部农村学生生均公用经费标准的基础上,县级财政投入提高标准,提高幅度为原有标准的15%-20%。

  1. 各级财政投入提高膳食补助标准。

根据实施情况信息表回收情况,多个省份在国家试点的基础上,地方财政出资开展地方试点工作。为了更好地改善学生在校生活与营养,7个省(市、区)的59个县,县级财政投入用于提高膳食补助标准或扩大覆盖面,占回收县的12.34%。其中7个县投入资金扩大覆盖面,包括农村复式教育的学前班学生,农村民办学校,在县城就读的农村户籍义务教育学生等。52个县投入资金提高膳食补助标准,提高范围为0.5-1.5元/生·天。

  1. 膳食补助资金监督制度较为完善。

在较为优秀的100个县中,已基本建立完善、细致的信息公示制度,对日公示、周公示、月公示内容均做了详细要求,并督察各校严格执行,实时接受社会监督。公示内容主要包括,食谱、日出入库单、周出入库单、月出入库单、采购价格、用餐人数、每餐人均价格、供应商信息等。公开信息的规范程度可以反映县营养办与学校的执行情况与执行效果,能够有效促进食品与资金安全监管。

  1. 成立膳食委员会提高了计划执行的透明度与公信力。

根据实施情况信息表回收信息,25.6%的县要求各学校成立膳食监督委员会,学生家长直接参与营养改善计划执行与监督。实地调研的71所农村义务教育学校中,已有53.9%的学校成立了膳食委员会。膳食委员会的主要组成人员有村委会代表、学生代表、家长代表、教师代表等,主要功能是在营养改善计划日常监管方面发挥作用,有的学校邀请膳食委员会参与供餐形式的确定与食谱的制定。

  1. 地方政府主观态度决定供餐形式选择。

部分执行效果差强人意的县,主要采取采购成品加餐形式,他们也具有一些共同认识和共同特点。16.37%的县认为采取采购成品加餐形式更科学,能够保障食品安全与资金安全,保证政策的公平性,使所有学生享受同等待遇,有利于营养改善计划的可持续;72.8%的县认为采购成品加餐形式是一种过渡形式,在具备食堂和运行经费的条件下,将尽快采取食堂供餐形式;10.8%的县表示将根据上级要求进行供餐形式调整。选择采购成品加餐形式的主要客观原因是,操作流程简易,地方政府与学校承担的责任相对小,财政负担相对轻,所需配套资金少。采取食堂供餐形式的县中,所有县认为此形式最有效,符合农村学生的饮食习惯,能够保障学生营养需求,学生不会产生厌烦情绪。

 

六、计划执行中的问题

营养改善计划取得了显著成效,但由于地域广、学校多、农村情况复杂,把好的政策落实好不容易,在执行中仍然存在一些问题。

  1. 供餐形式转变问题。

采购成品加餐形式覆盖学生与学校比例较高,学生覆盖率为50.7%,学校覆盖率为51.4%。全国营养办已明确指出要加快供餐形式转变,以食堂供餐形式代替其他供餐形式,有效使用膳食补助资金。营养改善计划实施之初考虑可以采取采购成品加餐形式的原因是,部分地区以往基础条件比较薄弱,不具备食堂供餐条件,受地理条件限制,配送午餐不符合实际,将采购成品加餐作为一种过渡形式而采用。评估显示,以中央财政3元膳食补助为标准,采购成品加餐形式的营养效益不足食堂供餐形式的三分之一。现在的情况主要分为两类,一是部分县在有食堂基础的条件下,仍然采取采购成品加餐形式;二是学校没有厨房(或伙房)基础设施,只能暂时采取采购成品加餐形式。

在采购成品加餐为主要供餐形式的县中,17.4%的县全部学校有食堂(非新建食堂未投入使用),24.2%的县部分学校有食堂。其中,20.5%的县有对外承包学校食堂的情况,由于承包未到期,回收承包食堂资金未落实,多数采取采购成品加餐形式,使得3元膳食补助没有产生预期效果。实地调研的71所农村义务教育学校中,59所学校有食堂。其中,23所学校,在食堂没有对外承包的情况下,采取采购成品加餐形式。学校有食堂不为营养改善计划供餐的主要原因有四个,一是食堂建设时参照寄宿生数量,供餐或就餐能力不足;二是有利于寄宿生与走读生享受同等待遇;三是3元膳食补助资金不足以提供正餐,采取采购成品加餐形式可以避免膳食补助资金与其他费用混淆,保证膳食补助资金安全;四是食堂运行成本难落实。没有为营养改善计划供正餐的食堂,主要以学校自营的方式运行,即县物价局核定学校食堂收费标准,向寄宿学生收取生活费维持食堂运转。不同地域和年级的收费标准不同,每生每天三餐的标准为8.5-12元。收取费用可以承担包括工勤人员在内的所有运行经费。自营食堂的饭菜质量参差不齐。

  1. 食堂建设问题。

食堂建设需要注意两方面的问题,一是部分农村义务教育学校不具备食堂供餐的食堂或简易伙房,比例达23.2%;二是在一些地方,食堂建设资金分配缺少合理性。一些农村学校食堂建设资金较为充足,食堂建设之初没有充分考虑城市化进程和学生数自然减少等因素,造成餐厅面积过大;一些农村学校难得到食堂建设资金,还没有简易伙房。值得指出的是,厨房是食堂供餐的先决条件,需严格区分厨房建设与餐厅建设需求,优先加大农村学校厨房建设的投入。合理规划,相关项目向不予撤并或尚无布局调整安排的村小与教学点倾斜。实地调研发现,一些村小与教学点没有食堂或简易伙房,或者用公用经费改造简易食堂或伙房。据测算,30人左右的教学点,需简易伙房15平米左右,以建筑成本1700元/平方米计算,新建一个简易伙房需资金2.5万元左右,若对闲置教室加以改造,成本更低。

  1. 食品安全监管问题。

食品安全是营养改善计划执行过程中的重点与难点,在各种供餐形式中,食品安全监管往往存在一定隐患。一是学校教职工自行采购难以保证食品质量与安全。营养改善计划覆盖的680个县多处贫困山区,交通不便,存在学校教师或工勤人员自行采购食品现象;二是食品种类繁多,监管难度大。不同食物的新鲜度、食品检查验收是否认真、储存是否得当,都与食品安全有直接关系;三是对食品供应商监管方式与力度对食品安全有直接影响,现有监管方式以事后监管为主,县有关部门很难做到从源头抓起;四是贫困地区客观条件增加安全隐患,国家试点县多属山区地形,村小和教学点数量较大,分布分散,交通不便,有关部门难以实现定期、不定期实地检查,出现监管盲区;五是贫困地区卫生环境增加食品安全风险,贫困地区缺水现象比较严重,学校没有自来水靠井水、拉水、水窖蓄水用水的现象比较普遍。

  1. 膳食补助资金安全监管问题。

在食堂供餐和采购成品加餐两种形式中,均有部分大宗食品由县或乡镇有关部门集中采购,其他食品由学校自行采购的混合采购模式。学校自行采购易出现价格、数量不透明,无法索取合格有效票据等问题,加之生鲜食品采购频繁,难以实现实时管理。食品安全可通过供餐效果加以评价,但是,资金安全监管具有一定难度。好的做法是,学校采购人员实行询价采购,即询问多个摊点价格后,以低于市场价格5%的价格谈判采购,但是,这种形式耗时耗力,可持续性值得探讨。

  1. 膳食补助结余资金问题。

至2012年春季学期末,53.55%(256个)的样本县膳食补助资金有结余,结余总量1.8亿元。结余主要原因是营养改善计划启动实施时间晚(42.0%),学生数自然减少(23.5%),每学期上课实际天数少于计划天数(29.4%),营养改善食品采购因控制食材价格不足3元(2.7%)等。尽管资金结余可以反映资金管理的严格程度,但确实降低了膳食补助资金的有效性。各县根据相关政策,78.2%的县将结余资金结转至下学期或滚动使用,17.1%的县没有使用或等待上级指示,4.7%的县将结余资金用于提高补助标准,丰富膳食补助内容,或用于食堂建设和设备采购。为了加强膳食补助资金使用的规范性,便于监管,有关部门应出台使用办法。

  1. 营养餐的营养性与科学搭配问题。

多数情况下,营养改善计划的膳食搭配缺乏科学性与营养性。现阶段只解决了吃饱的问题,还没有解决吃好的问题。采取食堂供餐形式的学校已基本做到校校有食谱,但食谱的制定过程与参考标准缺乏一定的科学性。目前制定食谱的方式主要有四类情况,一是根据当地饮食习惯与喜好制定食谱(18.9%);二是根据当天蔬菜价格来决定蔬菜品种,再制定食谱进行每天公示(20.7%);三是学校组织膳食委员会确定食谱提纲,学校根据提纲确定每日食谱(45.6%);四是县里根据中国疾病预防控制中心的《学生营养膳食指导手册》确定食谱大纲,学校参照大纲确定每日食谱(11.6%)。前三类情况都受限于当地人的常识与当地食物的供应情况,没有严格参照科学标准,征求相关专家意见。尽管食谱能够符合当地学生口味,解决学生吃饱的问题,有时却难以保证合理搭配与膳食营养。采购成品加餐形式的营养科学性更低,77.0%的采购成品加餐的县没有确定食谱,也没有参照相关标准进行配餐,多数县参考以往“蛋奶工程”的经验,配合市场上常见的成品品种进行配餐。全国营养办已发布电子营养师等营养配餐工具,应加快推广使用。

  1. 学校与教师负担问题。

营养改善计划的实施,加重了农村义务教育学校教师的工作负担与经济负担。农村教师除教学工作以外,需额外投入时间与精力承担营养改善计划工作。供餐形式不同,教师负担增加程度不同。实地调研发现,学校食堂供餐形式中,学校须有一名教师或工勤人员专职承担营养改善计划相关表格填写与汇总工作。除此之外,一些农村教师还需轮值承担食品验收、生鲜食材采购、为学生打饭、看管学生吃饭等工作。有的食堂供餐形式的教学点,由于学生数太少,只做一顿饭,很难找到工勤人员,多数由教师代做。采购成品加餐形式中,教师也需要承担食品验收、分发等工作。

教师的经济负担加大。由于营养改善计划实行教师(校长)陪餐制,食堂供餐形式的学校,教师须在校与学生共同吃饭。评估发现,餐费由教师自理的比例为80.3%。自行采购食材的学校中,62.5%的教师用自己的摩托车或轿车采购,多数教师没有得到相应补贴。长此以往,农村教师的工作积极性以及对教学质量的负面影响让人担忧。

 

七、改进方向和建议

保障贫困地区儿童营养是政府的责任。营养改善计划作为民生工程的一部分,对农村儿童的发展起到重要支持与保障作用,是我国建设人才强国战略的重要举措。各部门应着力推动供餐形式向学校食堂供餐转变,保障计划的良性发展。村小与教学点由于基础条件差、薄弱环节多,应成为下一步工作的重点。

第一,加强地方政府对学生营养改善重要性的认识。根据国情,营养改善计划瞄准的贫困地区是我国扶贫攻坚的主战场,所覆盖的2300万农村学生多数是低收入家庭儿童或留守儿童,是最需营养保障的群体。保障学生基本营养应放到与普及义务教育同等重要的位置,是政府不可推卸的责任。

第二,加大食堂建设资金投入,加快供餐形式转变。多种供餐形式比较,食堂供餐形式营养效益最高、效果最好,但仍有23.9%的学校,有食堂而未采取食堂供餐形式。现有学校食堂建设制度健全,但操作过程中易出现项目审批与资金分配的不合理。大部分村小和教学点无法建设符合要求的食堂。因此,需根据农村学校实际情况制定适用的食堂基础建设标准,加大资金投入,向食堂基础薄弱的省、县倾斜。厨房是食堂供餐的先决条件,应将农村学校厨房建设与餐厅建设区别对待,优先安排对农村学校厨房建设的投入。

第三,加强农村义务教育学校整体标准化建设。在国家扶贫攻坚框架下,有效整合多方资源,加大政策扶持力度,根据学校规模,结合农村义务教育学校布局调整规划,建设标准化农村义务教育学校,包括农村学校安全饮用水改造、农村学校安全用电改造、农村学校厕所改造以及建设农村学生宿舍、食堂、卫生(保健)室等纳入标准化建设的范畴。

第四,加紧落实营养改善计划运行经费。根据实际情况,营养改善计划运行经费,尤其是因食堂供餐发生的煤水电费、工勤人员工资等未得到有力保障。现有资金配套政策,对行政费用估计不足,过于笼统,造成生均公用经费负担加重。应明确行政费用,在采用食堂供餐形式的前提下,按照每3元膳食补助产生0.78元运行费用的标准,确定承担主体与承担比例,确保营养改善计划顺利执行。

第五,建立教师激励机制。营养改善计划要求实行教师(校长)陪餐制,但是,为教师提供就餐补助的县数量很少,各省县应落实教师陪餐补助。综合学校布局调整和营养改善计划,农村教师的工作量与责任确有增加,应在条件允许的情况下,为教师提供周转宿舍,适当改善农村教师的待遇和生活条件。

第六,提高膳食补助标准。调研显示,3元膳食补助难以满足农村学生营养基本需求。现阶段,营养改善计划已解决学生吃饱问题,但还没有解决学生吃好的问题,参考物价上涨等因素,应适当提高膳食补助。

第七,整合膳食补助和“家庭困难寄宿生生活费补助”(即“两面一补”中的“一补”)两项资金。目前,膳食补助覆盖的部分寄宿生未能享受“一补”政策,应扩大政策覆盖面,将“一补”资金与膳食补助资金整合使用,有效保障寄宿学生一日三餐。与膳食补助资金相比,“一补”资金使用效果较差,多数县采取在学期末一次性发放给学生。

第八,完善社会监督体系。为了更好的执行营养改善计划,增加资金安全与食品安全透明度,应健全实名制学生信息管理系统和相关公示制度,规范公示内容。实名制系统的优势在于,能够准确反映营养改善计划的受益人数与次数,保证膳食补助资金实在落地,杜绝吃空额现象,对资金安全监管有促进作用。应加快实名制系统的联网工作,规范公示内容。

第九,改善学生营养家庭责任与政府责任同等重要。对营养改善计划进行积极宣传,鼓励学生家庭参与,共同承担农村学生营养改善的责任,避免挤出效应。

第十,加强肠道蠕虫感染疾病防控。在实施营养改善计划的同时,加强膳食营养指导,强化健康教育,提供安全饮用水、卫生厕所,提供定期检查,采取适宜干预技术。

第十一,鼓励营养改善计划带动当地农业产业发展。因地制宜,参考营养专家的意见与建议,根据当地食材合理设计食谱,鼓励本地化采购,带动农业产业与农村经济发展。

 

 

 

 

中国发展研究基金会

“农村义务教育学生营养改善计划”评估项目

负责人:卢迈

执行负责人:方晋

协调人:赵晨

成员:于明潇、赵俊超、郝志荣、曹艳、黄海莉、武志平、

刘蓓、邱月

报告执笔:赵晨  于明潇

 

 

 

 

[1]   基金会独立设计的评估工具-“全国农村营养改善计划实施情况信息表”,通过全国营养办系统,对全国农村义务教育阶段营养改善计划覆盖的22个试点省,680个国家试点县发放全覆盖,截止2013年1月25日,基金会共回收信息表483份,有效信息表478份,有效率98.96%。

[2]   2013年3月底至4月底,基金会共派出11个调研组前往18个试点省的23个国家试点县进行实地调研,调研重点包括营养改善计划执行效果与社会效益。实地调研样本县是根据第一阶段评估结果等距抽样所得,本次实地调研共随机抽取农村义务教育学校71所,体质检测义务教育学生4781名,问卷调查学生1419名,访谈家长281位。参考入学稳定性及享受营养改善计划的时间与效果,选择10-12岁(4-6年级)农村义务教育学生进行体质监测。其中男生2708人,女生2073人。基金会抽样方法是,根据第一阶段-县级“营养改善计划实施情况信息表”评估结果,进行等距抽样,抽中县作为实地调研样本县。每县参考供餐形式,随机抽取3所农村义务教育小学,每所小学随机抽取4-6年级各50名学生,共150名作为体检对象,4-6年级学生数不足50人的,全部抽样,没有4-6年级的村小和教学点,不进行抽取。

[3]   混合供餐形式包括2类:每日提供完整午餐和采购成品发放、周内交替早餐(食堂供早餐或采购成品发放)。

[4]   2012年10月中国疾病预防控制中心对农村学生营养改善计划重点监测县体检数据。

[5]   2010年全国农村地区汉族学生体检数据

[6]   2013评估数据与2012年疾控中心检测数据均选择营养改善计划覆盖县,调查对象总体一致,抽样时均保证样本随机性。根据数据收集结果显示,2012年9月-2013年4月,样本群体的家庭经济条件与生活条件变化不大,其它营养改善干预因素相对较小,可粗略认为,两次监测数据是在影响因素大致相同的情况下进行的。

[7]    根据《中国居民膳食营养素参考摄入量》7-11岁男童午餐所需能量为720-960千卡,所需蛋白质为24-30克,女生所需能量与蛋白质略低于同龄男童,早餐所需能量约为午餐的62.5%。

[8]    以10岁男童午餐营养摄入标准量为参照标准。

[9]   中西部农村小学生生均公用经费500元/年。

 

[10]  测算方法为,在学生用餐后,称重每校学生倒饭泔水桶,按实际用餐学生数测算平均废弃值。