国际经验

>国际经验

泰国学生营养政策考察报告

 

泰国学生营养政策考察报告
 
一、项目的背景和发展历程
泰国在食品和营养问题上采取的国家举措要追溯到1926年卫生部营养司的成立。最初,营养不良主要被视为健康问题,政府开始采取自上而下的应对方法。1977年,第一个国家食品和营养规划(NFNP)被纳入泰国第四个国家经济和社会发展规划(NESDP)并予以实施,重点关注怀孕及哺乳期女性和学前及学龄儿童的营养不良问题;1982年至1986年,第二个国家食品和营养规划成为政府营养政策的新的起点,因为,它首次将营养不良问题与消除贫困和农村发展相挂钩;并且,在结合初步卫生保健措施方面,更加强调社区参与,其中该规划把为农村小学生提供学校午餐补助纳入社区营养项目中。
泰国国家层面学校供餐措施最早从20世纪50年代初开始。1952年,泰国教育部认识到儿童营养不良问题的存在,开始推出学校午餐计划。但是,当时的校园午餐项目没有得到政府持续的支持,进展缓慢。直到1987年,教育部下属的基础教育委员会办公室指示所有学校实施一项针对全部学生的学校午餐计划,明确提出解决儿童的饥饿问题,提高幼儿园、小学生的营养水平,校园午餐项目逐步得到政府和社会的认可,设立了全国范围的校园午餐计划,并得到财政支持。因此可以说,泰国校园午餐项目是针对学龄儿童营养不良问题而形成的,重点面向贫困学生。
二 、校园午餐项目具体实施
(一)根据营养状况和贫困程度,确定校园午餐项目的受益对象和受益程度
校园午餐项目在所有公立小学(16年级)(约3万所学校)和幼儿园实施,针对的是营养不良问题的学龄儿童,同时还兼顾贫困偏远农村地区的儿童。学校免费午餐享有的对象如下:教育部下属学校所有营养不良的儿童;警察边境巡警局(BPP)下属边境巡警子弟学校的所有学生;公共福利学校里的所有学生;经济贫困的学生。
在泰国,每年约有180万名小学生和近70万名幼儿园儿童免费享有学校午餐,相当于所有在校儿童的30%左右,涵盖了所有营养不良的学生和接近半数的贫困学生。
截至2007年,95%的在校儿童享有校园午餐,根据不同地区的经济状况。泰国的学校午餐供应形式分为三类:
在城市、市郊或者中等经济水平的地区,午餐只免费提供给贫困学生,其他学生需要自费购买;
在一般农村地区,午餐免费提供给贫困或体重不足的学生,自备主食的学生免费享有副食,经济条件好的学生需要自费购买午餐;
在偏远地区的学校午餐免费提供给所有学生。
(二)中央政府根据学校确定的需要免费午餐学生的数量,通过地方行政机构向学校拨付资金
根据1992年的法案,泰国中央政府每年向校园午餐基金提供5亿泰铢,直到形成60亿泰铢的资金。校园午餐计项目用这笔资金的利息进行运作。2000年,校园午餐基金已经达到60亿泰铢。但是,受利率较低和经济波动的影响,泰国政府每年额外拨款20亿至30亿泰铢。2007年,政府额外拨款达到50亿泰铢。
在校园午餐项目上,政府最初提供每人每天5泰铢的补助,按每年200个学日算。1999年,补助提到到6泰铢,2004年又提高到10泰铢。截至2007年,校园午餐项目共获得超过51亿43百万泰铢的拨款。
对营养不良的儿童,预算拨款由中央政府先拨给地方(市、区)行政机构,然后再由地方行政机构拨给学校。拨款数额根据由全国发育情况监控系统来鉴定的营养不良儿童的数量而定。自1986年起,发育情况监控由学校老师依据泰国的标准进行,根据营养状况,确定有资格享有学校免费午餐的学生。学校在年度报告中将发育情况监控结果上报给地方行政机构,然后再由地方行政机构报告给中央政府获得预算拨款。
对经济贫困的补贴,中央政府一般根据省级贫困指数向最贫困的省提供资金,因此不可能涵盖所有需要帮助的儿童。同甄别营养不良儿童一样,由学校的老师汇总因经济原因需要学校免费午餐的儿童总数,在年度报告中上报给地方行政机构,再由地方行政机构直接报告给中央政府获得预算拨款。
所以,泰国在校园午餐项目上的拨款体系不同于西方官僚系统的正规程序:资金不通过省级政府,而是直接拨给地方行政机构,然后再下发给学校。显然,这种体系依靠的不是官方调查,而是同为当地社区居民的学校老师对学生及其需求的了解。依靠学校老师达到免费校园午餐项目的瞄准性在泰国是非常有效的。
(三)中央、地方、学校在校园午餐项目的管理上分工合作、各司其职
泰国校园午餐项目由教育部率先实施。到2001年,省级和地方行政机关也参与其中。教育部负责管理校园午餐基金的利得,地方行政机构负责管理额外的中央政府资金和提供地方的补充资金,以承担为经济贫困生提供免费午餐所需的费用。在学校层面,校方全权负责拨款的实际应用和校园午餐项目的实施,包括购买、烹制、供应食物等方面的事务。
(四)学校全权负责校园午餐项目的采购,突出食物的地方化
学校有权决定如何支配午餐资金,包括采购方式――如食物在哪里生产、从谁那里购买,如何烹制并供应食物等等。校园午餐的采购过程并不非常规范,但是,充分利用地方资源和食物却是该项目的突出特点。90%左右的学校通过当地市场从当地生产者那里购买新鲜蔬菜和肉类等产品。从这个方面来说,校园午餐项目在很大程度上是一项潜在的“本地”计划。
(五)校园午餐项目的实施大大降低了学龄儿童的营养不良率
实施校园营养餐以来,泰国学龄儿童营养不良率从1992年的18%下降到2005年的8.42%。对于全部享有免费午餐的边境巡警子弟学校学生来说,效果尤其明显。比如1994年一年,边境巡警学校学生的营养不良率创下了从26.2%降至13.9%
校园午餐项目的成效还体现在学习并保持了良好的饮食习惯、营养知识。在我们访问的学校里,学生轮流值日帮厨,盛饭、刷盘、打扫食堂卫生等都由学生做。周五学生在老师的帮助的指导下,制作点心,家长接孩子回家来,顺便买一些带回家里。
三、校园午餐项目采取的创新措施。
尽管政府投入的资金总量不断增加,但仍然是低水平的,而且完全免费的覆盖面较低,由于食品价格不断上涨,政府的拨款已经无法满足学校的需求。为了使校园午餐计划更具可持续性,使营养水平不断提高,泰国学校各级部门和采取了一系列的创新措施:
(一)重点关注膳食质量和营养比例
泰国校园午餐项目的目标由最初注重“数量”向关注膳食质量和营养比例转变。1995年,泰国对全国校园午餐项目的评估发现,由于学校没有营养师,很少学校采用标准菜谱,关注膳食的营养比例,同时也缺乏适当的机制或指导方针来控制食物的质量、数量和卫生状况。目标能量推荐摄取量以及钙、维生素AB1B2等成分摄入不够充分。此外,城乡学校之间在膳食质量和营养比例上也有相当大的差距。所以,当时的泰国校园午餐在质量的控制与提高、食品推荐标准、质量监控系统和人员培训等方面缺乏系统性策略。
根据全国评估研究提出的建议,校园午餐项目实施改进措施:为菜谱的设计提供培训支持;为发育情况监控提供培训支持;学校午餐计划的营养要求;推荐菜单(形式是一本学校午餐菜单手册);支持使用碘盐检测工具;支持使用食品安全检测工具。
(二)大力发展校园经济,实现营养与教育相结合
泰国很多学校都与当地的农业学院、企业等合作兴办校园经济,比如养鸡、养鱼、种植蔬菜水果等。在我们考察的山区学校,每个学校均利用校园空地养鸡,养鱼,种植蔬菜水果。学生利用每周一次的劳动课,分不同的兴趣小组,负责养鸡、养鱼、种植蔬菜水果、养殖蘑菇等,这些产品主要用于增加学生的营养餐品种和质量,多余的产品还可以进行销售,增加学校收入。开展校园经济的学校午餐都超过政府制定的10泰铢的标准,而且增加了免费享受午餐的学生比例,减轻了学生家庭的负担。
鼓励学校开展校园经济和农作劳动不仅能够提高偏远农村地区学校午餐的质量和次数,还能够推动并促进学生参与作为课程一部分的农作活动,如庄稼种植和牲畜喂养等。学生定期参与校园经济的劳动,既能学习生产技巧、掌握农业知识,也能够改善和提高他们自己的生活,培养自力更生的精神。所以,从这个意义上讲,发展校园经济不仅是一项食品保障措施,而且还具有深远的教育意义,因为它力求让学生具备农业技能和知识,这既可以传授给他们的家人,也可以应用在以后的职业生涯中。
(三)地方化的采购促进当地农村和农业的发展
校园午餐项目的采购问题主要由校方全权负责,并没有严格的政策规定。但是,该项目体现的突出特色是对地方资源的利用,以及由此而具有的社会、经济和环境方面的意义:“本地”特色的地方化采购给当地农村和农业发展带来巨大潜力;让地方、小型农场主获得不菲的收益;采购当地新鲜食品,而不是加工食品、进口食品或外地运来的食品的做法同时也带来了环境收益。可以说,校园午餐项目使得地方食品消费在社会文化和营养方面的重要意义开始受到更多的关注。因此,应该设立适当的政策和管理机制,确保校园午餐午餐项目发挥出地方食品采购和消费的全部潜力和收益。
(四)积极鼓励社区参与
由于意识到校园午餐项目要适应当地实际,同时也要保证在遭遇经济危机等情况下的持续性,泰国教育部提出要加强管理,并号召增加社区参与度来强化校园午餐项目。社区参与的途径主要有:(1)鼓励社会各界,向学校的午餐项目提供食品或者资金的支持;(2)家长或者附近居民到学校从事一些志愿活动,比如学生家长作义工到学校帮忙做饭等。
在营养保健方面,泰国很早形成志愿义工和社区参与的传统,它的社区营养项目被认为是亚洲最成功的项目之一。到1989,泰国已有五十多万名志愿者得到了培训,为校园午餐项目的实施提供了充足的人力资源。
除了志愿者和义工之外,学校的老师和高年级的学生也会在学校轮流制作午餐,或者轮流协助进行食物的准备、分发和清洁工作。
(五)努力探索灵活多样的模式
以学校和社区为基础的通过校园午餐提供的模式是灵活多样的。城市里能够支付午餐费用的学生自费,偏远贫困乡村以及营养不良的学生完全免费,条件较好的乡村学校学生支付一部分,比如自己带大米。这种灵活的模式能够很容易适应学生的需求,通过这种模式泰国95%的学生能够每天在校享有午餐。
(六)普及营养知识,培养科学饮食习惯
泰国学校配合校园午餐项目开展了有关营养知识的课程,对老师、学生和家长进行营养教育;通过媒体进行宣传营养知识和健康膳食习惯;与非政府组织建立伙伴关系,对目标人群进行营养教育形成好的膳食习惯,以增强学生的健康,降低疾病以及未来患慢性病的风险。比如在我们考察的一个学校,要求学生饭前洗手,饭后刷牙。
(七)倡导传统化、地方化的饮食和文化
校园午餐项目积极倡导以大米为主的饮食结构和习惯。在泰国,大米不仅仅是一种主食,而且是文化遗产的根本,因为它与语言、习俗、衣着、艺术、宗教以及传统食物有着紧密的联系。在这种情况下,校园午餐项目在促进大米消费并进一步促进传统饮食和文化方面有着巨大的潜力。
与此相关,受西方饮食习惯日渐扩大的影响,导致心脏病和儿童肥胖症等各种慢性病近年来在泰国呈现上升趋势。以大米为主的校园午餐可以发挥促进健康饮食的重要作用,所以,当前泰国的校园午餐项目的指导方针建议所有的菜单都将大米包括在内。

泰国学生营养政策考察报告